I SA/Wa 2169/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] października 2010 r. nr [...]. Postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] maja 1991 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę K., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej K. w obrębie nr [...], działka nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej wystąpiły M. K. i M. Z., powołując się na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...], podnosząc że obarczona jest ona wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy piśmie z 2 grudnia 2011 r. A. Z. odesłał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji kopię decyzji z [...] lutego 2011 r., wyjaśniając, że decyzja ta została także nadesłana na jego adres w marcu 2011 r, ale wówczas jej nie przyjął, gdyż zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2011 r. właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] była jego córka – A. Z.. W tej sytuacji skoro nie był on stroną postępowania, a decyzja została do niego skierowana, to jest ona nieważna. W związku z powyższym wniósł o wydanie nowej decyzji, zgodnie z duchem pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z 30 listopada 2011 r. Wobec takiej treści podania strony Minister, zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie czy pismo to należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 k.p.a. W odpowiedzi A. Z., pismem z 24 grudnia 2011 r. poinformował organ, że wnosi o wznowienie postępowania. Jednocześnie powołał się na "art. 156 § 4 k.p.a." podosząc, że doręczona mu decyzja jest nieważna. W związku z powyższym Minister ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania i wskazanie podstawy prawnej z art. 145 k.p.a. w oparciu, o którą miałoby być prowadzone postępowanie, gdyż w przedmiotowym wniosku oparto żądanie na przepisie art. 145 k.p.a. i art. 156 § 4 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe pismem z 24 lutego 2012 r., A. Z. wyjaśnił, że "w art. 156 k.p.a. chodzi o pkt 4 § 1. Właśnie zgodnie z tym przepisem decyzja nr [...], ani wcześniejsza nie stała się prawomocna. Dodatkowo należy zastosować § 2 art. 156 k.p.a., przy rozpatrywaniu sprawy (...). Jeżeli natomiast Ministerstwo uzna, że postępowanie zostało zakończone prawomocną decyzją to należy wznowić postępowanie na podstawie art. 145 k.p.a.". Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z [...] marca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Minister Administracji i Cyfryzacji (będący właściwym w sprawie po zniesieniu urzędu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz wyjaśnienia wnioskodawcy dowodzą, że nie został zachowany termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., wymagany do skutecznego wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Minister wyjaśnił, że skierowana do A. Z. decyzja z [...] lutego 2011 r. została mu doręczona w trybie tzw. doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. W dalszej kolejności Minister powołując się na treść pism wnioskodawcy z 18 kwietnia 2011 r. i z 24 lutego 2012 r. wskazał, iż o powyższej decyzji dowiedział się on 18 kwietnia 2011 r. Zatem wniosek z 2 grudnia 2011 r. (uzupełniony pismem z 24 grudnia 2011 r.) został, w ocenie Ministra, złożony po upływie terminu przewidzianego przepisem art. 148 k.p.a., umożliwiającego skuteczne żądanie wznowienia postępowania administracyjnego. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, A. Z, wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie, podtrzymując w całości argumentacje w nim zaprezentowaną. Organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. została skutecznie doręczona. Ponadto Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji przesłało potwierdzoną za zgodność z oryginałem jej kopię, doręczoną wnioskodawcy w dniu [...] kwietnia 2011 r. Zatem o istnieniu decyzji, tj. o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, A. Z. dowiedział się w dniu 18 kwietnia 2011 r., (co sam potwierdził w pismach z 24 lutego 2012 r. i z 18 kwietnia 2011 r.). W związku z powyższym Minister wskazał, że bez względu na przyczyny stanowiące podstawę wznowienia postępowania, inicjator tego postępowania, składając w tym przedmiocie wniosek 2 grudnia 2011 r. uchybił terminowi, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu stwierdził, że o podstawie wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 9 grudnia 2011 r., kiedy to otrzymał pismo od Rzecznika Praw Obywatelskich z 30 listopada 2011 r. nr [...] wyjaśniające mu, że decyzja z [...] października 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł, że wniosek o wznowienie postępowania wysłał do Ministra w dniu 10 grudnia 2011 r., zachowując termin 1 miesiąca od chwili kiedy dowiedział się, że istnieje podstawa wznowienia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaznaczyć także należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych względów niż w niej wskazane. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] września 2012 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] lutego 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] października 2010 r. o stwierdzeniu nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] maja 1991 r. Powyższe postanowienie wydane zostało w konsekwencji zakwalifikowania podania strony z 2 grudnia 2011 r. jako wniosku o wznowienie postępowania i ustalenia przez organ, że doszło do uchybienia, określonego w art. 148 k.p.a. miesięcznego terminu do skutecznego złożenia takiego wniosku. Dla oceny legalność podjętych rozstrzygnięć kluczowe zatem znaczenie ma wyjaśnienie charakteru pisma A. Z. z [...] grudnia 2011 r. które zainicjowało postępowanie zakończone kwestionowanymi postanowieniami. Z jego treści wynika zaś, że intencją skarżącego było wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2011 r. nr [...], z uwagi na to, że obarczona ona jest (zdaniem wnioskodawcy) kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie), a więc wadą, której zaistnienie (o ile zostanie potwierdzone) prowadzić musi do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie jej weryfikacji w trybie postępowania wznowieniowego, prowadzonego na podstawie art. 145 § 1 i n. k.p.a. Zważyć przy tym należy, że ten ostatni tryb weryfikacji ostatecznych decyzji został w istocie zasugerowany wnioskodawcy przez sam organ w piśmie z 20 grudnia 2011 r. oraz piśmie z 13 lutego 2012 r. Takie zaś działanie organów władzy publicznej jest niedopuszczalne. Gdyż to strona, a nie organ decyduje co jest przedmiotem jej żądania. Rolą organów administracji publicznej jest natomiast prowadzenie postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i czuwanie aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek - art. 8 i 9 k.p.a. Nie jest więc dopuszczalne wykorzystywanie przez nie nieznajomości prawa przez obywateli, a tym bardziej sugerowanie im działań prawnych, które z góry skazane muszą być na niepowodzenie. Innymi słowy, wywodzony z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w złożonym przez nią piśmie, o ile oczywiście jest ono zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, nie może być wykorzystywany do zastawiania na obywatela pułapki prawnej, poprzez zasugerowanie mu trybu rozpoznania sprawy, który z dużą dozą prawdopodobieństwa okazać się musi nieskuteczny, tym bardziej gdy tryb ten sprzeczny jest z wynikającymi z treści podania rzeczywistymi intencjami jednostki. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, przez co doszło do rozpoznania podania A. Z. w trybie postępowania wznowieniowego, podczas gdy jego treścią (do chwili zasugerowania przez organ innego trybu) było, żądanie uruchomienia postępowania nieważnościowego, co korespondowało zarówno z wskazywaną przez niego wadą prawną ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzającej nieważność komunalizacji działki nr [...], której wyeliminowania z obrotu prawnego się domagał, jak też sugestiami co do trybu weryfikacji tej decyzji zawartymi w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich z [...] listopada 2011 r., na które skarżący powoływał się z kolei w swoim wystąpieniu. W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji oraz poprzedzające go postanowienie z [...] marca 2012 r., jako wydane w następstwie postępowania przeprowadzonego z istotnym naruszeniem zasad ogólnych procedury administracyjnej, określonych w art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 (zasady zaufania) oraz art. 9 k.p.a. (zasady informowania), a przez to wadliwej oceny pierwotnie złożonego podania strony i nieuprawnionego okolicznościami faktycznymi sprawy zastosowania trybu określonego w art. 145 i n. k.p.a. nie mogły się ostać i podlegać muszą uchyleniu. Skoro zaś zastosowany przez organy tryb procedowania wniosku strony, był niewłaściwy to ocena zasadności stanowiska Ministra co do niedochowania przez stronę określonego w art. 148 k.p.a. terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest obecnie bezprzedmiotowowa. Z tego też względu bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zgłoszonych w tym kontekście zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Administracji i Cyfryzacji uwzględni stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a więc rozpozna wniosek A. Z. w trybie art. 156 § 1 i n. k.p.a., uwzględniając przy tym fakt, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2010 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji tego organu z [...] lutego 2011 r. nr [...], skarżący wniósł do organu odrębne podanie (z 4 lipca 2012 r.), którego odpis załączony został do skargi.