II OW 190/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty Krakowskiego z dnia 12 października 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Krakowskim a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Przebudowa stawu zlokalizowanego na działce nr [...] obręb P. ..." postanawia: wskazać Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. II OW 190 / 12 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 października 2012 r. Starosta Krakowski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim dotyczącym rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Przebudowa stawu zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], jed. ewid. [...]". Zdaniem wnioskodawcy z treści wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak i z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że roboty budowlane polegają na przebudowie stawu. Wskazując na treść art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.- zwanej dalej Prawem wodnym) w związku z art. 82 ust. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej zwanej Prawem budowlanym), Starosta uznał, że pod pojęciem urządzenia wodnego zdefiniowanego w Prawie wodnym ustawodawca rozumie również obiekt budowlany spełniający funkcję urządzenia wodnego. Ponadto wymieniając urządzenia wodne ustawodawca zaliczył do nich różnego rodzaju obiekty np. obiekty zbiorników, obiekty służące do zajmowania wód powierzchniowych. W przedmiotowej sprawie takim obiektem budowlanym jest staw, będący równocześnie urządzeniem wodnym. O tym, że wnioskowane roboty dotyczą urządzenia wodnego świadczy również załączone do projektu budowlanego pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2012 r. wydane przez Starostę Krakowskiego w sprawie "wydania pozwolenia wodnoprawnego na przebudową istniejącego stawu, wykonanie mnicha i na likwidację wylotu ze stawu". Jak podkreślił Starosta, w piśmie z dnia 27 września 2012 r. Wojewoda Małopolski stwierdził, że nie jest organem I instancji właściwym w sprawie, ponieważ zamierzenie nim objęte nie jest obiektem, o którym mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlane, lecz wyłącznie zbiornikiem wodnym, okresowo zasilanym wodami opadowymi, stanowiącym zbiornik przepływowy dla wód opadowych z okolicznych terenów. Zdaniem jednak Starosty taki zakres zamierzenia nie znajduje oparcia ani we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ani w przedłożonym projekcie budowlanym, ani nie wynika z przedłożonych uzgodnień, które dotyczą przebudowy. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Małopolski podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z dnia 27 września 2012 r. i podkreślił, że z treści przepisu art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić wniosku, że obejmuje on każde urządzenie wodne, które pozwala na korzystanie z wód. Przedmiotowa inwestycja jest wyłącznie zbiornikiem wodnym okresowym zasilanym wodami opadowymi, stanowiącym zbiornik przepływowy dla wód opadowych z okolicznych terenów. Z tych względów, w ocenie Wojewody, właściwym do rozpoznania wniosku inwestora jest Starosta Krakowski. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej zwanej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest przy tym sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór kompetencyjny może, więc powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Przesłanką zatem, która jest podstawową dla ustalenia właściwości rzeczowej jest przedmiot sprawy administracyjnej. Jak wynika z akt sprawy złożony w sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczył zamierzenia pod nazwą "przebudowa stawu zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], jed. ewid. [...]". W złożonym projekcie budowlanym jako cel i zakres opracowania określono: "1. Przebudowę istniejącego stawu poprzez odmulenie dna, naprawę i profilowanie skarp brzegowych; 2. Przebudowę istniejącego opływu, składającego się z rurociągu betonowego o średnicy 40 cm na mnicha prefabrykowanego z leżakiem z rur PE DN 400, PN16; 3. Remont rowu odpływowego na długości 30 m poprzez umocnienie jego przekroju elementami betonowymi typu mała krata". Zauważyć trzeba, iż przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie wprowadzają żadnych odmiennych norm, regulujących wykonanie oraz utrzymywanie obiektów wodnych, ale dokonują w art. 62 ust. 2 odesłania do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tej normy przepisy art. 63 - 66 Prawa wodnego (przepisy ogólne dotyczące budownictwa wodnego) nie naruszają Prawa budowlanego. Oznacza to zatem, iż wykonywanie czy utrzymywanie urządzeń wodnych, do których należą stawy (art. 9 pkt 19 lit. c Prawa wodnego) będzie wymagać od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami wymienionymi w tej ustawie. W myśl regulacji zawartej w Prawie budowlanym organem administracji architektoniczno- budowlanej pierwszej instancji jest starosta (art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego) chyba, że sprawy dotyczą obiektów i robót budowlanych wymienionych w ust. 3 i 4 tego przepisu. Zdaniem wnioskodawcy, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem przebudowa stawu dotyczy "innego obiektu służącego kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich" (art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego), co wskazuje na właściwość Wojewody Małopolskiego jako organu pierwszej instancji kompetentnego do rozpoznania złożonego w sprawie wniosku. Rozstrzygając przedstawione w sprawie zagadnienie, podzielić należało opinię Starosty Krakowskiego o braku spójności pojęć, którymi posłużono się w Prawie budowlanym i Prawie wodnym. Pierwsza z wymienionych regulacji jako podstawowe dla siebie przyjmuje pojęcie "obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 1), ustanawiając przy tym jako zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Samo pojęcie robót budowlanych zostało również skonstruowane w nawiązaniu do pojęcia obiektu budowanego (art. 3 pkt 7 tej ustawy). Wprowadzając wyjątek od zasady domniemania kompetencji starosty jako organu administracji architektoniczno- budowlanej w pierwszej instancji określono zakres spraw także w nawiązaniu do tego pojęcia poprzez wskazanie "obiektów i robót budowlanych". Analizowana przesłanka wskazuje jednak dodatkowe cechy, które muszą być spełnione, tj. służyć kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Nie sposób przy tym nie dostrzec, iż takie same cechy posiadają urządzenia wodne, definiowane w art. 9 pkt 19 Prawa wodnego, wśród których wymieniono przykładowo ("w szczególności") właśnie różnego rodzaju stawy (lit. c ww. przepisu). Zaznaczyć także trzeba, iż Prawo wodne nie posługuje się autonomicznie pojęciem obiektu budowlanego, czy robót budowlanych, które nawiązywałyby do tych cech, zaś wskazując na zasady budownictwa wodnego odsyła przede wszystkim do pojęcia urządzenia wodnego (art. 62- 66 Prawa wodnego). Prowadzi to, zatem do konkluzji, iż "innymi obiektami służącymi kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich" w rozumieniu art. 82 ust. 3 pkt 2 in fine Prawa budowlanego są "urządzenia wodne", spełniające te cechy, o których mowa w art. 9 pkt 19 Prawa wodnego. Z tych też względów przyjąć należało, iż właściwym organem administracji architektoniczno- budowlanej pierwszej instancji w sprawie wszczętej wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i przebudowę stawu jest wojewoda. W nawiązaniu do argumentacji przedstawionej przez Wojewodę stwierdzić trzeba, iż okoliczność, że przedmiotowy staw jest zgodnie z przedstawionym projektem, naturalnym zbiornikiem wodnym zasilanym wodami opadowymi i gruntowymi pochodzącymi z infiltracji wód opadowych i roztopowych, nie wyklucza tego, iż obiekt ten służy kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, o czym świadczy chociażby wydane na jego przebudowę pozwolenie wodnoprawne. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnął przedmiotowy spór kompetencyjny, wskazując Wojewodę Małopolskiego, jako organ właściwy do rozstrzygnięcia objętej rozpoznawanym wnioskiem sprawy.