III SA/Kr 1027/12

Sygn. akt III SA/Kr 1027/12 | | WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 marca 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek, Sędziowie WSA Halina Jakubiec, WSA Maria Zawadzka (spr.), , Protokolant Ewelina Kalita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dowódcy Wojsk Specjalnych z dnia 14 maja 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Dowódcy Wojsk Specjalnych na rzecz skarżącego R. S. kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starszy szeregowy R. S. pełnił kontraktową zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej [...] na podstawie kontraktu nr [...] z dnia 30 września 2010 r., którego termin zakończenia upłynął z dniem 31 marca 2012 r. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2012 r. R. S. zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie służby terminowej. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] 2012 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...], działając na podstawie art. 15 ust. 2, art. 6 ust. 13, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 90 poz. 593 ze zm.) oraz § 15 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45 poz. 265) odmówił zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie służby zawodowej ze starszym szeregowym R. S. W uzasadnieniu wydanego rozkazu personalnego organ wskazał, że starszy szeregowy R. S. otrzymał z opiniowania służbowego ocenę dostateczną , a co za tym idzie, jego służba staje się nieperspektywiczna. Nadto również jego bezpośredni przełożony z ww. względów opiniował wniosek żołnierza o zawarcie kolejnego kontraktu w sposób negatywny. W odwołaniu R. S. domagał się uchylenia w całości zaskarżonego rozkazu personalnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Dowódcy Jednostki Wojskowej [...], zarzucając mu: 1. naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego w oparciu o nierzetelną i nieostateczna opinie służbową, 2. naruszenie przepisów postepowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa, bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z naruszeniem interesu prawnego Odwołującego oraz czynnego udziału w postepowaniu. Skarżący podnosi, że opinia, na której opiera się rozkaz personalny jest nieostateczna i już chociażby z tego powodu rozkaz ten powinien być uchylony. Nadto skarżący zarzucił, że przedmiotowa opinia służbowa jest całkowicie chybiona i sprzeczna z rzeczywistym przebiegiem służby. Opinia ta obejmuje okres od 1 lipca 2011 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. Oprócz podstawowych danych na temat skarżącego, zawiera one bardzo szczegółową ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych skarżącego w przedmiotowym okresie. Wynika z niej, że skarżący w sposób dostateczny realizował zadania transportowe sekcji, a także przestrzegał przepisów eksploatacji i instrukcji obsługiwania pojazdów, natomiast w stopniu niedostatecznym posiadł umiejętność wykonywania skoków ze spadochronem na rozkaz dowódcy jednostki, a także w stopniu niedostatecznym pogłębiał swoją wiedzę na temat przepisów ruchu drogowego. Tymczasem skarżący podnosi, że w opiniowanym okresie przebywał na zwolnieniu lekarskim, więc brak było jakichkolwiek logicznych podstaw, by w tym okresie wystawiać mu ocenę dostateczna lub niedostateczną, "chyba, że uznać, że w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim wykonywał jakieś obowiązki, które mogły podlegać ocenie". Decyzją Nr [...] z dnia 14 maja 2012 r. Dowódca Wojsk Specjalnych, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą zwolnienia skarżącego stanowi art. 111 pkt 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Dodał, że opinia służbowa nie jest decyzja w rozumieniu K.p.a., jak też w procesie opiniowania nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej. Nadto wskazał, że zawarcie kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej ma charakter fakultatywny. Czynność ta ma charakter władczy, przy której uwzględnia się potrzeby Sił Zbrojnych i nie podlega ona kontroli w trybie administracyjno-prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie R. S. domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im: 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji bezzasadne zastosowanie w sprawie tego przepisu w wyniku niewłaściwego uznania, że wniosek o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, złożony został przez odwołującego z uchybieniem terminu, pomimo tego, że opinia za okres od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 stycznia 2012 r. sporządzona została dopiero w dniu 31 grudnia 2012 r. i doręczona dopiero w dniu 12 marca 2012 r. tj. z uchybieniem przez organ terminu, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy pragmatycznej; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i ust. 18 w zw. z art. 111 pkt 8 w zw. z art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy pragmatycznej, poprzez całkowicie bezzasadne uznanie, że rażące naruszenie w procedurze opiniowania nie miały istotnego wpływu na odmowę zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, podczas gdy zarówno z wyżej powołanych przepisów, jak i uzasadnienia Rozkazu Personalnego Dowódcy Jednostki [...] nr [...] z dnia [...] 2012 r. wynika, że opina służbowa ma fundamentalne znaczenie dla oceny przydatności żołnierza w pełnieniu dalszej służby, w związku z czym wszelkie naruszenia, w tym w szczególności naruszenia tak istotne i łatwo dostrzegalne jak popełnione przy wydawaniu opinii i rozkazu personalnego, skutkować musza uznaniem, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i rzeczywiste podstawy; 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ust. 22 pkt 4 ustawy pragmatycznej w zw. z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych z dnia 8 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 34 poz. 184 – dalej jako rozporządzenie), poprzez niedopuszczalne procedurą dokonywania poprawiania podstawowych jej punktów – tj. dokonywania skreśleń, zmian dat zapoznania się z opinią przez żołnierza, a tym samym naruszenia podstawowych zasad i procedur, które towarzysza procesowi opiniowania wedle przepisów cytowanego powyżej rozporządzenia, a w konsekwencji odmowę podpisania kolejnego kontraktu w oparci o błędną i sprzeczną z zebranym w sprawie materiałem dowodowym opinie wystawioną zbyt późno oraz błędny okres opiniowania; 4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postepowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 10, art. 11 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego z naruszeniem przepisów prawa, bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z naruszeniem interesu prawnego obywatela oraz zasady czynnego jego udziału w postepowaniu; 5. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postepowania tj. art. 8 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przy procesowaniu przepisów prawa, w tym w szczególności, przepisów ustawy pragmatycznej, objawiające się wydaniem, a także posiłkowaniem się niekompletnymi, nieostatecznymi oraz całkowicie bezprzedmiotowymi aktami prawnymi, ignorowaniem wnoszonych przez skarżącego środków odwoławczych, usuwaniem dokumentów z akt sprawy, skutkujące osłabieniem zaufania do rzetelności i bezstronności organu prowadzącego postepowanie administracyjne. W uzasadnieniu skargi R. S. powtórzył zarzuty uprzednio podnoszone w odwołaniu. Nadto nie podzielił stanowiska organu odwoławczego jakoby czynność zawarcia kontraktu miała charakter władczy i nie podlegała kontroli w trybie administracyjno-prawnym. Podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim opisu wnoszonych przez skarżącego środków odwoławczych, a także zdawkowej argumentacji mającej przesądzać o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Podniósł również, że "organ odwoławczy nie wskazał tego wprost, jednak mając na uwadze utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu, należy mniemać, że podziela pogląd, iż przyczyna odmowy zawarcia kontraktu ze skarżącym było otrzymanie przezeń oceny dostatecznej z opiniowania służbowego, brak perspektyw w dalszej służbie, a także negatywna opinia bezpośredniego przełożonego". W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Specjalnych w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 15 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90 poz. 593 ze zm.),żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową. Stosownie natomiast do przepisu § 15 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 45, poz. 265), w przypadku wniesienia przez żołnierza zawodowego wniosku o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie służby kontraktowej lub o zawarcie kontraktu na pełnienie służby stałej, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania go do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem. W przypadku pozytywnego rozpatrzenie wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego Przepis § 15 powołanego rozporządzenia stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia, nie ustanawia żadnych przesłanek, którymi powinien kierować się dowódca jednostki wojskowej przy rozstrzyganiu, czy udzielać zgody na zawarcie kontraktu, czy też jej odmówić. Zatem wydawany w tym przedmiocie rozkaz personalny ma charakter uznaniowy. Uznaniowość nie oznacza w żadnym wypadku zupełnej dowolności przy orzekaniu, albowiem granice uznaniowości wyznaczają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Organ winien w szczególności podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Obowiązany jest również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), ocenić go zgodnie z przepisem art. 80 kpa, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnić stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z poszanowaniem wskazanych powyżej reguł postępowania administracyjnego. Organ I instancji jako powód odmowy zawarcia kolejnego kontraktu wskazał, że starszy szeregowy R. S. otrzymał z opiniowania służbowego ocenę dostateczną, a zatem jego służba staje się nieperspektywiczna. Nadto jego bezpośredni przełożony z ww. względów opiniował wniosek żołnierza o zawarcie kolejnego kontraktu w sposób negatywny. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dwa ogólnikowe zdania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, w żadnej mierze nie może być uznane za odpowiadające wymogom należytego uzasadnienia faktycznego. Niewątpliwie organ dopuścił się tym samym naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Jeśli chodzi o decyzję organu II instancji, to podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ ograniczył się do przytoczenia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim opisu wnoszonych przez skarżącego środków odwoławczych, a także zdawkowej argumentacji mającej przesądzać o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów poniesionych przez skarżącego w odwołaniu, co do faktu, że skarżący przebywał w okresie od 1 lipca 2011 do 31 stycznia 2012 r. na zwolnieniu lekarskim i w konsekwencji nie było podstaw do tego aby za ten okres czasu poddawać go ocenie z wywiązywania się przez niego w tym okresie z obowiązków służbowych. Dodatkowo stwierdzić należy, że z uzasadnienia decyzji w sposób jednoznaczny powinno wynikać z jakich powodów organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarżący nie powinien "domyślać się", tak jak w przedmiotowej sprawie, iż przyczyną odmowy zawarcia kontraktu było otrzymanie przez skarżącego oceny dostatecznej z opiniowania służbowego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Oznacza to, że wniesienie odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji uruchamia nowe postępowanie administracyjne w tej samej sprawie. Odwołanie jest więc środkiem weryfikacji decyzji podjętej w pierwszej instancji, jednak organ odwoławczy obowiązany jest podjąć takie same czynności procesowe jakie podejmuje organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 140 K.p.a. w postępowaniu odwoławczym stosuje się przepisy obowiązujące w postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien więc ocenić zasadność odwołania skarżącego, przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w oparciu o przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, w odróżnieniu np. od organów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, pełni nie tylko funkcje kontrolne, lecz również merytoryczne Przeprowadzając postępowanie dowodowe organ drugiej instancji może oprzeć się na materiale dowodowym zgromadzonym w pierwszej instancji. Oznacza to, że organ ten winien merytorycznie rozpatrzyć sprawę na nowo, zgodnie z żądaniami strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy - czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, brak odniesienia się i oceny podnoszonych w sprawie okoliczności i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, z naruszeniem gwarancji wynikających z art. 15 K.p.a. Podkreślić jeszcze raz należy, że decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowo zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Właśnie uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Oceniając pod powyższymi względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, organ odwoławczy nie zrealizował nałożonych niego obowiązków wynikających z ww. przepisów postępowania administracyjnego i nie rozpoznał sprawy ponownie, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji organ podał jedynie skrótowo stan faktyczny i poprzestał na stwierdzeniu, że "zawarcie kontraktu na pełnienie służby wojskowej ma charakter fakultatywny. Czynność ta ma charakter władczy, przy której uwzględnia się potrzeby Sił Zbrojnych i nie podlega ona kontroli w trybie administracyjno-prawnym". Takie stwierdzenia nie spełniają podstawowych wymogów budowy uzasadnienia decyzji, co należy ocenić jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec takich uchybień postepowania, przedwczesna byłaby merytoryczna ocena zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Rozpatrując sprawę ponownie organy ponownie przeprowadzą merytoryczne postępowanie w sprawie w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa oraz wyda prawidłową decyzję, spełniającą wymogi z art. 107 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.