II FSK 1180/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Ke 718/10 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 718/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lipca 2010 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg stwierdzili fakt nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdu samochodowego [...] w strefie płatnego parkowania. W pojeździe samochodowym za przednią szybą brak było wykupionej karty postojowej, jak również dokumentu upoważniającego do nieograniczonego czasu parkowania. Upomnieniem z dnia 17 października 2008 r. wezwano R. S. (współwłaściciela auta) do wykonania obowiązku wpłacenia należności wymienionych w zestawieniu na kwotę 2.558,80 zł z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec nieuiszczenia żądanej kwoty wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy i skierował sprawę do postępowania egzekucyjnego, w toku którego zobowiązany wniósł zarzuty. Postanowieniem z dnia 8 marca 2010 r. Prezydent Miasta K. uznał przedmiotowe zarzuty za nieuzasadnione wskazując, że wobec faktu, iż pojazd samochodowy F. o nr [...], którego współwłaścicielem jest R. S., był zaparkowany w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia stosownych opłat, a zobowiązany nie przedstawił konkretnych dowodów wskazujących na inne osoby kierujące pojazdem w datach nałożenia opłat dodatkowych, jest on zobowiązanym do zapłaty należności wskazanych w upomnieniu oraz tytule wykonawczym. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący argumentował, że obok współwłaścicieli samochodu (skarżący oraz J. P. – teściowa) z pojazdu korzystały inne osoby, w tym E. S., K. S. czy I. S. Skarżący wyjaśnił, że w dniach wskazanych w upomnieniu przebywał w zakładzie pracy, na co załączył dowody w postaci listy obecności za lata 2005-2006. R. S. zarzucił, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, bowiem nie doprowadził do ustalenia osób faktycznie zobowiązanych do uiszczenia opłaty dodatkowej. Dodał, że organ naruszył zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż ustalenie obecnie, który ze współwłaścicieli bądź innych osób korzystał z przedmiotowego pojazdu w konkretnych dniach, było możliwe w ciągu kilku tygodni od zdarzenia a nie kilku miesięcy czy też lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 8 lipca 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstacyjne przyjmując, że sformułowane przez stronę zarzuty zostały wniesione na podstawie art. 33 pkt 1, 4 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), a zatem dotyczyły nieistnienia obowiązku, błędu co do osoby zobowiązanego oraz niedopuszczalności egzekucji. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii (nieistnienia obowiązku) organ podkreślił, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej (w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania), o jakiej mowa w art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), wynika z mocy samego prawa bez konieczności wydawania w tym przedmiocie decyzji lub innego aktu administracyjnego. Z tego względu zarzut ten ocenił jako nieusprawiedliwiony. Organ nie dopatrzył się również podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji. W zakresie błędu co do osoby zobowiązanego wyjaśniono, że kierowanie egzekucji do właściciela (współwłaściciela) samochodu opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu jest korzystającym z dróg publicznych. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał, to wie, kto to czynił. Organ egzekucyjny nie nakłada na korzystającego z drogi publicznej obowiązku uiszczenia należnej opłaty, gdyż jest to obowiązek wynikający bezpośrednio z mocy samego prawa. Organ ten nie jest wobec tego zobowiązany do prowadzenia specjalnego postępowania wyjaśniającego dążącego do precyzyjnego ustalenia osoby korzystającej z drogi publicznej poprzez zaparkowanie samochodu, ponieważ na prowadzenie postępowania tego rodzaju nie pozwala art. 29 § 1 u.p.e.a., zakazujący organowi badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny jest wobec tego uprawniony do stosowania domniemania faktycznego, zgodnie z którym za zobowiązanego uważa się właściciela pojazdu aż do chwili, gdy ten zwolni się z obowiązku wskazując faktycznego użytkownika samochodu. To na właścicielu pojazdu spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., samo wskazanie w postępowaniu uproszczonym, jakim jest postępowanie egzekucyjne, możliwości korzystania przez inne osoby z pojazdu o numerze rej. [...], bez przedstawienia żadnych, jednoznacznych na tę okoliczność dowodów, nie jest wystarczające do uwolnienia się przez właściciela pojazdu od obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej. Dowody przedstawione przez skarżącego w postaci listy obecności w miejscu pracy w datach wskazanych w upomnieniu nie są dowodem przesądzającym o fakcie niekorzystania z pojazdu w tych dniach. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy pojazd ma kilku właścicieli (współwłaścicieli), to zobowiązania z nim związane - a takim bez wątpienia jest opłata oraz opłata dodatkowa za jego parkowanie w strefie płatnego parkowania - ciążą solidarnie na wszystkich współwłaścicielach. Oznacza to możliwość skierowania egzekucji do któregokolwiek z nich - w przedmiotowej sprawie do R. S. W skardze do sądu administracyjnego R. S. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 33 pkt 4 u.p.e.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w motywach rozstrzygnięcia argumentował, że obowiązek zapłaty opłaty za parkowanie, jak również opłaty dodatkowej spoczywa na korzystającym z dróg publicznych. Korzystającym niekoniecznie musi być właściciel pojazdu. Jednakże to nie organ egzekucyjny nakłada ten obowiązek i w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 29 § 1) nie może on prowadzić postępowania zmierzającego do ustalenia, kto faktycznie korzystał z drogi publicznej poprzez parkowanie samochodu. Ma natomiast prawo domniemywać, że korzystającym był właściciel (współwłaściciel) pojazdu. Właściciel może zaś dochodzić swoich racji przez podniesienie w toku postępowania egzekucyjnego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.) ale musi tę okoliczność wykazać. Skarżący R. S. wskazywał wprawdzie, że w datach wymienionych w upomnieniu z samochodu mogli korzystać członkowie rodziny, ale okoliczności tej nie wykazał. Natomiast jego obecność w pracy nie wykluczała pozostawiania samochodu w tym czasie w strefie płatnego parkowania. Sąd wyjaśnił następnie, że domniemanie, na które powoływały się organy administracyjne ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Korzystanie z rzeczy jest bowiem jednym z podstawowych uprawnień właściciela rzeczy (art. 140 Kodeksu cywilnego). Jeśli zatem właściciel zaprzecza, aby z rzeczy korzystał, to na nim spoczywa ciężar obalenia powyższych domniemań, a zatem wykazania innego sposobu władztwa nad rzeczą, aniżeli korzystanie z niej. Problemy dowodowe, na które powołuje się w tym zakresie skarżący (wynikające z upływu czasu, który upłynął od chwili powstania zobowiązania) konsekwentnie obciążają właściciela, występującego jako strona w postępowaniu. Nie można zaś czynić wierzycielowi zarzutu, że dochodzi swoich uprawnień w sposób opieszały, skoro ma on prawo zrealizowania swojej wierzytelności aż do jej przedawnienia. W kwestii solidarności zobowiązania współwłaścicieli pojazdu Sąd podkreślił, że wobec braku stosownych regulacji co do charakteru odpowiedzialności tych podmiotów za opłatę dodatkową na gruncie prawa administracyjnego, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 370 Kodeksu cywilnego, przesadzający o solidarności zobowiązań zaciągniętych przez kilka osób względem ich wspólnego mienia. Zdaniem Sądu przyjęte rozwiązanie mogłoby budzić wątpliwości, gdyby istniało inne, które można byłoby mu przeciwstawić. Takim innym rozwiązaniem byłoby jednoznaczne wskazanie jednego ze współwłaścicieli, który w określonej dacie korzystał z pojazdu i uchybił obowiązkowi dokonania opłaty za parkowanie. Byłaby to sytuacja analogiczna do zawarcia umowy przez jednego ze współwłaścicieli z osobą trzecią, względem której pozostali współwłaściciele by nie odpowiadali. Do obalenia jednak domniemania korzystania z pojazdu przez wszystkich współwłaścicieli w toku niniejszego postępowania nie doszło, a zatem brak jest podstaw do zastosowania tej opisanej wyżej i równocześnie najprostszej konstrukcji odpowiedzialności (za własne działania). W skardze kasacyjnej R. S. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 370 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż pomiędzy współwłaścicielami samochodu, który został pozostawiony w strefie płatnego parkowania powstało zobowiązanie solidarne, albowiem dotyczy to wspólnego mienia, pomimo iż właściwa interpretacja tego przepisu, jak i art. 369 Kodeksu cywilnego prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie instytucja solidarności nie może mieć zastosowania, albowiem zachowanie takie stanowi delikt administracyjny, dla którego wymagane jest skonkretyzowanie osoby zobowiązanej, a ponadto żaden przepis ustawy nie powoduje powstania takiego stosunku, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt. 4 u.p.e.a., art. 7, art. 8, art. 12 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że skarżący zobowiązany był do uiszczenia opłaty dodatkowej w związku z pozostawieniem samochodu w strefie płatnego parkowania co skutkowało oddaleniem skargi, a tym samym przyjęcie, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do uznania odpowiedzialności skarżącego, podczas gdy właściwa jego interpretacja prowadzi do wniosku, iż przedstawione przez skarżącego okoliczności doprowadzić powinny do uznania, że udowodnił on, iż nie jest zobowiązany do ponoszenia opłaty dodatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z analizy sformułowanych przez skarżącego zarzutów kasacyjnych, wyznaczających zasadniczy kierunek i zakres instancyjnej kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. art. 183 § 1 p.p.s.a.), jednoznacznie wynika, że spór zaistniały w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii: charakteru odpowiedzialności współwłaścicieli pojazdu za zobowiązanie z tytułu opłaty dodatkowej (zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz zagadnienia rozłożenia ciężaru dowodu w przypadku wątpliwości co do osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty dodatkowej (zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej). Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do twierdzeń strony o naruszeniach procesowych dotyczących art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 4 i art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślenia wymaga, że przedmiotem oceny sądu administracyjnego pozostawało w rozpatrywanym przypadku działanie organu egzekucyjnego. Kompetencje takiego organu i zakres podejmowanych przez niego czynności są determinowane celem postępowania egzekucyjnego, które zmierza do wyegzekwowania określonej należności publicznoprawnej od zobowiązanego. Z tego względu organ egzekucyjny nie może w szczególności ustalać i wyjaśniać okoliczności faktycznych stanowiących podstawę egzekwowanego obowiązku. W świetle art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tymczasem rozpoznawany zarzut zmierza w istocie do wykazania, że obowiązkiem organu egzekucyjnego jest poszukiwanie i ustalanie zobowiązanego w przypadku zgłoszenia przez osobę, do której skierowana została egzekucja, zarzutu z art. 33 pkt 4 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyraźnie stwierdzono, że "na etapie prowadzenia egzekucji można było podjąć próby ustalenia osoby zobowiązanej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko należy uznać za nieuzasadnione. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Stosownie do art. 13f ust. 1 powołanej ustawy, za nieuiszczenie powyższych opłat pobiera się opłatę dodatkową. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest – podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie – pogląd, zgodnie z którym kierowanie egzekucji do właściciela samochodu opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest oparte na zasadach doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu jest korzystającym z dróg publicznych. W przypadku, gdy ktoś jest właścicielem samochodu, to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał, to wie, kto to czynił (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt II FSK 2643, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 788/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Po 392/09 – treść orzeczeń dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Konstrukcja taka nie pozbawia właściciela możliwości obrony, w przypadku, gdy to nie on był osobą, która pozostawiła auto w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnej z tego tytułu opłaty. Domniemanie pozwalające na obarczenie właściciela samochodu opłatą dodatkową może być bowiem obalone na etapie postępowania egzekucyjnego, pod warunkiem podniesienia zarzutu w oparciu o art. 33 pkt 4 u.p.e.a. i jednoczesnego wykazania okoliczności przeciwnej do założonej przez wierzyciela i organ. Pozbawione jakichkolwiek racji byłoby oczekiwanie od organu egzekucyjnego, aby ten wyjaśniał i poszukiwał (mimo braku stosownych kompetencji w tym zakresie) osoby korzystającej w określonym dniu (dniach) z pojazdu. Wiedzę na ten temat może bowiem posiadać wyłącznie właściciel auta. Zwrócić uwagę należy, że przyjęcie odmiennych założeń mogłoby oznaczać brak możliwości efektywnego dochodzenia opłat dodatkowych. Wystarczyłoby bowiem aby właściciel oświadczył, że w określonej dacie nie korzystał z samochodu i nie wie kto prowadził wówczas pojazd. Na uwzględnienie nie zasługiwała przy tym argumentacja strony wskazująca na znaczny upływ czasu od momentu zaistnienia zdarzenia a egzekucją opłaty dodatkowej, która to okoliczność miała uniemożliwiać – zdaniem skarżącego – wskazanie kto w rzeczywistości kierował pojazdem. Pomijając fakt, że wierzyciel w przepisanym do tego terminie podjął czynności zmierzające do wyegzekwowania należności, która przedawnia się z upływem 5 lat (art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych), zauważyć należy, że R. S. otrzymał w dniu 24 października 2008 r. upomnienie zawierające zestawienie jednoznacznie określające zarówno daty, jak i miejsca, w których zaparkowany był przedmiotowy pojazd. Niezależnie od tego, że część z wymienionych tam zdarzeń miała miejsce trzy lata wcześniej, co niezaprzeczalnie może utrudniać ustalenie okoliczności związanych z korzystaniem z pojazdu w tym okresie, to jednak nie sposób nie dostrzec, że wskazano tam również na nie tak odległe daty parkowania z 2008 r. Mimo tego skarżący podnosząc zarzut z art. 33 pkt 4 u.p.e.a. poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że z samochodu korzystały różne osoby, on zaś we wskazanych datach świadczył pracę, na dowód czego przedłożył listy obecności ze spółki P. Sp. z o.o. Powołana przez stronę argumentacja nie mogła odnieść zamierzonego przez nią skutku. Przedstawiona dokumentacja (listy obecności) i twierdzenia nie dawały bowiem podstaw ani do jednoznacznego ustalenia osoby korzystającej z drogi publicznej (a tym samym zobowiązanej do uiszczenia opłaty dodatkowej), ani wykluczenia R. S. z kręgu osób korzystających w określonych w upomnieniu dniach z samochodu. W świetle powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zarzucane przez autora skargi kasacyjnej uchybienia procesowe nie miały miejsca. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego zasad odpowiedzialności współwłaścicieli pojazdu za opłatę dodatkową, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Trafnie zauważono w zaskarżonym wyroku, że brak stosownych regulacji w tym zakresie w aktach prawa administracyjnego daje podstawę do sięgnięcia do przepisów prawa cywilnego i odpowiedniego zastosowania w tym przypadku rozwiązań normujących odpowiedzialność współwłaścicieli za zobowiązanie zaciągnięte względem ich wspólnego mienia w stosunku do osób trzecich. Sytuacji takiej dotyczy art. 370 Kodeksu cywilnego stanowiący, że "jeżeli kilka osób zaciągnęło zobowiązanie dotyczące ich wspólnego mienia, są one zobowiązane solidarnie, chyba że umówiono się inaczej." Uznanie, że w rozpatrywanym przypadku podstawą solidarnej odpowiedzialności może być przepis ustawy (odpowiednio zastosowany art. 370 Kodeksu cywilnego) wykluczał zarzucane przez stronę naruszenie art. 369 Kodeksu cywilnego przesądzającego, że taki charakter odpowiedzialności może wynikać z ustawy lub czynności prawnej. Przyjęcie powyższego rozwiązania nie godzi również – wbrew sugestiom skargi kasacyjnej – w zasadę zindywidualizowanej odpowiedzialności za opłatę dodatkową, w tym sensie, że pozostaje ona nadal podstawową i naczelną zasadą decydującą o obciążeniu określonej jednostki, tj. osoby faktycznie korzystającej z drogi publicznej wskazaną opłatą. Posłużenie się wspomnianym wyżej domniemaniem, że faktycznym kierowcą pojazdu był właściciel, a następnie sięgnięcie do konstrukcji odpowiedzialności solidarnej, w przypadku współwłasności samochodu, ma miejsce wówczas, gdy właściciel auta (współwłaściciele) nie są w stanie wskazać konkretnej osoby, która faktycznie zaparkowała pojazd w strefie płatnego parkowania nie uiszczając stosownej opłaty. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchybienia opisane w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 370 i art. 369 Kodeksu cywilnego) nie mogły stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.