II GSK 1671/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 93/13 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r. w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu, w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych kosztów postępowania; w punkcie 3) orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do dnia prawomocności wyroku. I. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. R. W. w okresie od 19 lipca 2012 r. do 21 lipca 2012 r. zajmował pas drogowy drogi gminnej ul. P. we W. na wysokości nr 15, o powierzchni 54 m2 (jezdnia przy utrzymaniu ruchu) i 5,40 m2 (chodnik), w celu prowadzenia robót związanych z wpięciem kanalizacji deszczowej, na podstawie zezwolenia zarządcy drogi z dnia 18 lipca 2012 r. Powyższe zezwolenie zostało udzielone w okresie od dnia 19 lipca 2012 r. do dnia 21 lipca 2012 r. W dniu 21 lipca 2012 r. (sobota) o godz. 19:35 skarżący wysłał faks do siedziby Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z wnioskiem o przedłużenie zajęcia pasa drogowego w ulicy P. 15 od dnia 22.07.2012 r. do dnia 23.07.2012 r. wg decyzji wydanej na zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia 23 lipca 2012 r. udzielono mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. 15 od 23 lipca 2012 r. do 23 lipca 2012 r., powołano się przy tym na art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odstępuję się od uzasadnienia decyzji w całości uwzględniającej żądanie strony. Skarżący w dniu 24 lipca 2012 r. o godzinie 20:05 ponownie faksem wniósł o przedłużenie zajęcia pasa drogowego od dnia 24 lipca 2012 r. do dnia 24 lipca 2012 r. na warunkach wcześniej wydanego zezwolenia i decyzją Prezydenta W. otrzymał powyższe zezwolenia zgodnie ze swoim wnioskiem. W dniu 24 lipca skarżący zgłosił zakończenie prac i przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. została na skarżącego nałożona kara pieniężna w wysokości 2.322 zł za zajęcie w dniu 22 lipca 2012 r. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 18 lipca 2012 r. Decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego R. W. od wydanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w dniu 22 lipca 2012 r. na ul. P. na wysokości nr 15 we W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg – prowadzeniem robót związanych z wpięciem kanalizacji deszczowej, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 18 lipca 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazując na materiał dowodowy zebrany w sprawie podkreślił, że roboty w pasie drogowym opisanej drogi publicznej prowadzone były do dnia 24 lipca 2012 r., z tym że w dniu 23 lipca 2012 r. i 24 lipca 2012 r. prace te były wykonywane na podstawie zezwoleń zarządcy drogi, które były tożsame w zakresie celu i powierzchni zajęcia pasa drogowego oraz elementów zajętego pasa drogowego z treścią pierwszego zezwolenia z dnia 18 lipca 2012 r., zgodnie z wnioskami skarżącego. Natomiast skarżący nie uzyskał zezwolenia na zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego opisanej drogi publicznej na dzień 22 lipca 2012 r. W ocenie Kolegium wysłanie w dniu 21 lipca 2012 r. faksu skierowanego do organu pierwszej instancji (Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.) o godz. 19:35 z wnioskiem o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie zwalnia inwestora od odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu z dnia 18 lipca 2012 r. Bezspornym jest, że dzień 21 lipca 2012 r. stanowił sobotę, która jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało za organem pierwszej instancji, że zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ma charakter decyzji konstytutywnej, której zasadniczym celem jest tworzenie, uchylenie bądź zmiana sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa i która wywiera skutki prawne na przyszłość (ex nunc) dopiero od momentu jej wydania. Z tych też przyczyn oczywistym jest, że samo złożenie wniosku o wydanie tego rodzaju zezwolenia nie upoważnia wnioskodawcy - inwestora do natychmiastowego zajęcia pasa drogowego, albowiem uprawnienie to wynika wyłącznie z wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje tej kategorii mają charakter uznaniowy i pozytywne załatwienie sprawy przez zarządcę drogi, tj. uzyskanie przez inwestora zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie ma waloru zdarzenia pewnego. R. W. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, względnie o ich uchylenie, wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium we W. podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w tej sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał zarzuty przedstawione w skardze za uzasadnione. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż kwestią sporną pomiędzy stroną a organami orzekającymi w sprawie było to, czy w ustalonych przez organy okolicznościach zasadne było nałożenie na stronę, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, dla zastosowania wymienionego przepisu konieczne było przesądzenie, że strona skarżąca podjęła działanie wymagające zezwolenia (wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy), ale uczyniła to bez jego uzyskania, ponieważ albo w ogóle nie występowała o zezwolenie albo też występowała, ale go nie uzyskała, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, poczynione przez organy ustalenia nie pozwalają na ocenę, że sytuacja taka miała miejsce. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w sprawie zbyt powierzchownie oceniły kwestię występowania przez stronę o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak też mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto zgodnie z art. 9 k.p.a. organy te są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a stosownie do art. 8 k.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie powyższe przepisy zostały naruszone. Sąd uznał, że organ I instancji rozpatrując w dniu 23 lipca 2012 r. sprawę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie orzekł o całości żądania strony, która konsekwentnie domagała się przedłużenia okresu zezwolenia od dnia 22 lipca 2012 r. Nie rozstrzygnął sprawy w tym zakresie co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów, że rozpatrując wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego organ nie może wydać decyzji zezwalającej na okres, który już upłynął (wydać decyzji wstecz) bo takie postępowanie, w ocenie organu, stanowiłoby naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów ustawy o.d.p. i prowadziłoby do usanowania zaistniałego już stanu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Oczywistym jest, że organ nie może wydać decyzji wstecz, lecz w ocenie Sądu pierwszej instancji wydając decyzję w dniu 23 lipca 2012 r. na dalsze zajmowanie pasa drogowego, nic nie stało na przeszkodzie określenie terminu zajęcia pasa drogowego od dnia 22 lipca 2012 r. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego oraz nie oceniły całokształtu materiału dowodowego w łączności, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd stwierdził też, że organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przez co naruszyły art. 8 k.p.a. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 134 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy poza jej granicami, polegające na uczynieniu przedmiotem rozważania okoliczności związanych z postępowaniem w sprawie wydania, na rzecz Skarżącego, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy przedmiotem skargi jest postępowanie administracyjne i decyzja wydana w sprawie wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej jako "k.p.a.", poprzez niewłaściwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnych, skutkujące uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium na skutek błędnego przyjęcia, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób rzetelny, a sprawa rozpoznana wszechstronnie w granicach zakreślonych przepisami prawa materialnego i z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespójnego co do treści z rozstrzygnięciem sprawy zawartym w sentencji wyroku, jak również przedstawienia w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych i argumentacji niezwiązanych z przedmiotem sprawy; 2) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 Ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, tj. niewłaściwe przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi powinno nastąpić z uwzględnieniem interesu strony postępowania, jak i przesłanki słuszności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona szczegółowo ustosunkowała się do postawionych zarzutów. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są usprawiedliwione. Przedmiotem skargi kasacyjnej do Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] listopada 2012 r. nakładająca na R. W. karę pieniężną w wysokości 2.322 zł za zajęcie w dniu 22 lipca 2012 r. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, o jakim mowa w tym przepisie, oznacza, że sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania sprawy administracyjnej innej niż ta, w której wniesiono skargę. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny przede wszystkim postępowania organu I instancji, tj. Prezydenta W. i wydanej przez niego decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wydanej w innej sprawie, a mianowicie w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 21 lipca 2012 r. o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie 22-23 lipca 2012 r. W obszernym, liczącym 11 stron uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie w kilku zdaniach odniósł się do zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Zasadnie więc podnosi zarzut kasacyjny organ, iż sąd naruszył przepis art. 134 p.p.s.a., bo nie badał przede wszystkim legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie oceniał postępowanie organu i wydaną decyzję w innej sprawie. Ma rację kasator, iż z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygał sprawę poza jej granicami, a zarzuty naruszenia przez organy wskazanych przepisów w dużej mierze dotyczą postępowania w innej sprawie niż ta, która winna być przedmiotem oceny sądu. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Kasator podnosząc ten zarzut wskazuje na to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu skarżonego wyroku przedstawia stan faktyczny i okoliczności niezwiązane z przedmiotem sprawy, a uzasadnienie jest niespójne co do treści rozstrzygnięcia zawartego w tym wyroku. Odnosząc się do tego zarzutu, przede wszystkim należy podnieść, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy objętej skargą, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazuje na stan faktyczny ustalony w innych postępowaniach, prowadzonych z wniosków skarżącego i odnosi się przede wszystkim do tamtych stanów faktycznych. To prawda, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji, należy wziąć pod rozwagę okoliczności powodujące jej wydanie, ale Sąd pierwszej instancji bada legalność wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (patrz strona 11 uzasadnienia) Sąd zarzuca organowi, Prezydentowi W. naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., wskazując na decyzję z dnia 10.06.2012 r. wydaną w innej sprawie (dotyczącej wymiany magistrali wodociągowej). Tak wadliwie sporządzone uzasadnienie przez Sąd pierwszej instancji czyni w pełni uzasadniony podniesiony przez kasatora zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Reasumując powyższe, naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, który zbada legalność zaskarżonej decyzji w okolicznościach w jakich doszło do jej wydania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono z uwzględnieniem przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a.