IV SA/Wa 1423/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa W. "D." Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazu grodzenia - oddala skargę - IV SA/Wa 1423/12 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Prezes Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej "Prezes Zarządu"), po rozpatrzeniu odwołania P. Sp z o.o. z siedzibą w B. (dalej "skarżącej") od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej "Dyrektora Zarządu") z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], utrzymał decyzję Dyrektora Zarządu w mocy. II. Zaskarżona decyzja Prezesa Zarządu zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Pismem z dnia 10 listopada 2011 r. skarżąca wniosła do Dyrektora Zarządu o zwolnienie jej, na podstawie art.27 ust.3 Prawa wodnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz.2019 z późn.zm.) z zakazu grodzenia działek gruntu oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w B. w obrębie geodezyjnym [...], znajdujących się w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody pitnej dla miasta B.. Wniosek ten został umotywowany przez skarżącą koniecznością zapobieżenia włamaniom i napadom, do których dochodzi w chwili obecnej, a których dokonywanie jest ułatwione z uwagi na brak ogrodzenia. 2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Zarządu odmówił zwolnienia skarżącej z zakazu grodzenia, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez obszar przedmiotowych działek, w odległości mniejszej niż 1,5 metra od linii brzegu rzeki [...]. W uzasadnieniu decyzji odmownej Dyrektor Zarządu wskazał, że nie został spełniony ustawowy warunek do udzielenia takiego zezwolenia w postaci niezbędności zwolnienia dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego. 3. Skarżąca wniosła do Prezesa Zarządu odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu, Prezes Zarządu utrzymał tę decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Prezes Zarządu podzielił stanowisko Dyrektora Zarządu, że powołana przez skarżącą potrzeba uniemożliwienia dokonywania czynów przestępczych, stanowiąca uzasadnienie wniosku, nie może być kwalifikowana jako potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Przez bezpieczeństwo publiczne, tj. stan odnoszący się do ogółu obywateli, indywidualnie nieoznaczonego, należy przede wszystkim rozumieć: bezpieczeństwo komunikacji w ruchu drogowym, czy wodnym oraz bezpieczeństwo w czasie katastrof, klęsk żywiołowych, epidemii. Ponadto powołany przez skarżącą fakt położenia przedmiotowych działek w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody pitnej dla miasta B. nie może być, w świetle ustawowych przesłanek do zwolnienia z zakazów, o których mowa we wniosku skarżącej, brany pod uwagę przy orzekaniu w przedmiocie tego zwolnienia. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Prezesa Zarządu, zarzucając decyzji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art.27 ust.3 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: - art.107 par.3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - art.8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, - art.5, art.21 i art.64 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła w szczególności, co następuje: 1. Organ odwoławczy wadliwie przyjął, że istnienie potrzeby zabezpieczenia przedmiotowych nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich przed działaniami przestępczymi, którą miałoby zaspokoić zwolnienie z zakazu, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że zwolnienie z zakazu jest niezbędne dla bezpieczeństwa publicznego. Konieczność zapewnienia przez organy państwa ochrony obywatelom przed przestępczością, wynikającą z podstawowych zasad konstytucyjnych, jest w oczywisty sposób elementem zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, o którym mowa w art.27 ust.3 Prawa wodnego. Wykładnia tego pojęcia, dokonana przez organ, wyłączająca z jego zakresu ochronę przed przestępczością, jest zatem wadliwa. 2. Wbrew obowiązkom ciążącym na organie odwoławczym, Prezes Zarządu nie dokonał samodzielnej, wnikliwej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, podzielając, bez wskazania w tym zakresie przekonującej argumentacji, ustalenia i oceny poczynione przez Dyrektora Zarządu. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zarządu nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Prezesa Zarządu prowadzi do następujących wniosków: Przepis art.27 Prawa wodnego reguluje kwestie grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Stosownie do powyższego: 1. Zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar (ust.1). 2. Zakaz, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy grodzenia terenów stref ochronnych ustanowionych na podstawie ustawy oraz obrębów hodowlanych ustanowionych na podstawie przepisów ustawy o rybactwie śródlądowym (ust.2). 3. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić z zakazu, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jest to niezbędne dla obronności państwa lub bezpieczeństwa publicznego (ust.3). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy niezbędność zwolnienia z zakazu, o którym mowa w ust.1, dla bezpieczeństwa publicznego wystąpi w sytuacji, w której zwolnienie z zakazu miałoby służyć ochronie przed przestępczością pospolitą. Jak podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym (por. Joanna Filaber "Pojęcie bezpieczeństwa publicznego w prawie administracyjnym" publ. WWW.biblioteka cyfrowa.pl/Content/34474): 1. Pojęcie bezpieczeństwa publicznego występuje w aktach normatywnych zarówno rangi ustawowej, jak też w aktach prawnych niższego rzędu. Zakres stosowania tego pojęcia przez ustawodawcę w przepisach prawnych różnej rangi stale się zwiększa z uwagi na wzrastającą w świecie prawną, a także społeczną i polityczną rolę bezpieczeństwa publicznego. Podkreślić jednak należy, że pojęcie bezpieczeństwo publiczne, które notabene oznacza najważniejsze zadanie państwa i jego najważniejszą funkcję, nie zostało dotychczas w sposób precyzyjny określone w przepisach prawa. 2. Bezpieczeństwo publiczne jest przede wszystkim wartością konstytucyjną, dla której ochrony możliwe jest ograniczenie korzystania przez obywatela z jego konstytucyjnych wolności i praw. Bezpieczeństwo demokratycznego państwa w kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji RP traktowane jest jako wartość wchodząca w skład interesu publicznego, jako ogólnego wyznacznika granic wolności i praw jednostki, przy czym nie należy tego interesu publicznego utożsamiać z interesem państwowym ani przeciwstawiać powinnościom jednostki. 3. W świetle art. 5 Konstytucji RP bezpieczeństwo obywateli jest podstawowym zadaniem państwa, w myśl zaś art. 230 bezpieczeństwo, a ściślej jego zagrożenie, jest konstytucyjną przesłanką dla wprowadzenia przez Prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów, na czas oznaczony nie dłuższy niż 90 dni, stanu wyjątkowego na części albo na całym terytorium państwa. 4. W przepisach powszechnie obowiązujących prawa administracyjnego ochrona bezpieczeństwa publicznego jest częścią działu administracji rządowej – dział "sprawy wewnętrzne", zgodnie z art. 5 pkt 24 w związku z art. 29 ust. 1 Ustawy z 4 września o działach administracji rządowej, działem tym kieruje minister spraw wewnętrznych i administracji. Większość podmiotów zajmujących się tą problematyką umieszczono w resorcie spraw wewnętrznych. 5. Bezpieczeństwo publiczne to także zadanie publiczne naczelnych, centralnych, terenowych organów administracji publicznej. 6. Ustawodawca odwołał się do pojęcia bezpieczeństwa publicznego (bezpieczeństwa obywateli, bezpieczeństwa państwa) w szeregu aktów prawnych, tj. w szczególności w: 1) ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416, z późn. zm.); 2) ustawie dnia z 8 grudnia 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.); 3) ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.); 4) ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.); 5) ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm.); 6) ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.); 7) ustawie z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz. U. Nr 13, poz. 985, z późn. zm.); 8) ustawie z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 156, poz. 1301, z późn. zm.); 9) ustawie z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162, z późn. zm.); 10) ustawie z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2013 r., poz. 397); 11) ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 62, poz. 504, z późn. zm.); 12) ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855, z późn. zm.); 13) ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221, z późn. zm); 14) ustawie z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2009 r., nr 12, poz. 67, z późn. zm.); 15) ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, z późn. zm.); 16) ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm); 17) ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz. U. nr 123, poz. 1353, z późn. zm.); 18) ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, z późn. zm.); 19) ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 767, z późn. zm.); 20) ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965, z późn. zm.); 21) ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 680); 22) ustawie z dnia [...] maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576); 23) ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.); 24) ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012 r., poz. 933, z późn. zm.). 7. Ponownie podkreślić należy, że pojęcie "bezpieczeństwo publiczne" bardzo często używane przez ustawodawcę, nie zostało jednak prawnie zdefiniowane i nie posiada legalnej definicji w przepisach prawa. Ustawodawca określił jedynie desygnaty tego pojęcia, a definicji i interpretacji nadal należy szukać w doktrynie i orzecznictwie sądowym, które w tym przypadku są pomocne w stosowaniu prawa wobec obywateli. Występuje ono w obrocie prawnym nie jako abstrakcyjne pojęcie nauki prawa administracyjnego, lecz jako wartość konstytucyjna, dla której ochrony możliwe jest ograniczenie korzystania przez obywateli z wolności i praw, oraz jako zadanie naczelnych, centralnych, terenowych organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów wyspecjalizowanych. Dodatkowo pojęcie bezpieczeństwo publiczne występuje jako zadanie podmiotów prywatnych (firm ochrony osób i mienia, służb porządkowych organizatora imprezy masowej); zadanie organizacji i instytucji społecznych oraz obywateli, a także jako przesłanka uzasadniająca cofnięcie określonych uprawnień. 8. Ustawodawca w przepisach prawa nie poprzestaje tylko na wskazaniu pojęcia bezpieczeństwo publiczne, lecz wskazuje również na pojęcia do niego zbliżone, tj. na: bezpieczeństwo obywateli, bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo wewnętrzne, bezpieczeństwo zewnętrzne i inne jego rodzaje. Dokładniejsza analiza tych postanowień pozwala jednocześnie na stwierdzenie braku przyjęcia jednolitych kryteriów, dotyczących wyróżnienia pojęć, i zamiennego ich stosowania, co nie czyni przepisów prawa czytelniejszymi. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w świetle powyższych uwarunkowań prawnych, odnoszących się do pojęcia "bezpieczeństwo publiczne", jego wykładnia musi następować z uwzględnieniem celu, któremu dana regulacja ustawowa, posługująca się tym pojęciem, służy. Przyjąć w związku z powyższym należy, że art.27 ust.1 Prawa wodnego ustanawia zasadę powszechnego dostępu do dobra publicznego, jakimi są powierzchniowe wody publiczne, a instytucja z art.27 ust.3 tej ustawy ma z kolei charakter wyjątku od tejże zasady. Mając na uwadze zarówno szeroki zasięg funkcjonowania tej zasady (duża ilość powierzchniowych wód publicznych) oraz dyrektywę, że skala stosowania uregulowania o charakterze wyjątku od zasady nie może prowadzić w efekcie do podważenia istnienia samej zasady, w ocenie Sądu, przez potrzeby bezpieczeństwa publicznego, do których odwołuje się art.27 ust.3 Prawa wodnego, należy uznać potrzebę zapobieżenia tylko takim zdarzeniom, które mogłyby wywołać istotny, negatywny wpływ w szczególności na takie dobra chronione prawem, jak: życie, zdrowie, czy też mienie znacznej liczby obywateli, funkcjonowanie instytucji publicznych, itd. Elementem niezbędnym jest tutaj perspektywa wystąpienia niebezpieczeństwa o charakterze powszechnym, tj. mogącym w oczywisty sposób dotyczyć wielu obywateli (np. większości czy też dużej części mieszkańców gminy), ewentualnie groźba wyrządzenia szkód w mieniu w dużych rozmiarach. Nadzwyczajny zasięg przewidywanego zdarzenia powoduje to, że zapobieżenie mu innymi, standardowymi środkami jest w oczywisty sposób niewystarczające. Nie bagatelizując zatem w najmniejszym stopniu dolegliwości spowodowanych przestępczością pospolitą, dotykającą nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości sąsiednich, jak też nie negując prawa skarżącej do żądania od właściwych organów władzy publicznej zapewnienia skutecznej ochrony przed powyższymi zdarzeniami, stwierdzić należy, że obecny kształt art.27 ust.3 Prawa wodnego nie pozwala uznanie tego typu okoliczności, jako przesłanki do zwolnienia z przedmiotowego zakazu. Przy całym zrozumieniu dla sytuacji skarżącej nie można bowiem mówić w niniejszej sprawie o konieczności zapobieżenia powszechnemu niebezpieczeństwu (nie spełnia tego kryterium konieczność uchronienia przez przestępczością właścicieli kliku lub kilkunastu nieruchomości), ani nie można uznać, że zdarzenie o nadzwyczajnym charakterze, niemożliwym do wyeliminowania innymi, standardowymi środkami (egzekwowanie przez skarżącą wykonania stosownych obowiązków od organów ścigania). Nie można nie brać pod uwagę faktu, że nadmierny liberalizm w interpretowaniu pojęcia "bezpieczeństwo publiczne" na użytek art.27 ust.3 Prawa wodnego, prowadzący do masowego udzielania tego zwolnienia, prowadziłby do zniweczenia celu, o którym mowa w art.27 ust.1 Prawa wodnego. Ponadto, w związku z faktem, że jako argument na rzecz zwolnienia z zakazów, o których mowa w art.27 ust.1 Prawa wodnego, skarżąca podniosła również fakt umiejscowienia jej nieruchomości w strefie pośredniej ochrony ujęcia wody pitnej miasta B., podkreślić w pierwszej kolejności należy, że przepisy Prawa wodnego nie dają wystarczających podstaw do uznania, że tego rodzaju lokalizacja nieruchomości przylegającej do publicznej wody powierzchniowej przesądza o automatycznym wyłączeniu tej nieruchomości z reżimu ustanowionego w art.27 Prawa wodnego. Ponadto, nie można przyjąć, że okoliczności, z powodu których skarżąca domaga się zwolnienia z zakazów (zagrożenie przestępczością) zagrażają w tak dalece istotnym stopniu ujęciu wody, że w sprawie występuje zagrożenie bezpieczeństwa publicznego, w świetle którego zwolnienie skarżącej z zakazów jest uzasadnione. W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.