I OSK 1687/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Płońsk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1215/12 w sprawie ze skarg Z.K. i Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Płońsk na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1215/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Z. K. i Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Płońsk na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] października 1948 r. uznającego, że nieruchomość ziemska pn. majątek W. o pow. 58,37 ha, położona w gminie S., podpada pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem z dnia [...] października 1948 r. Urząd Wojewódzki Warszawski uznał, że nieruchomość ziemska pn. majątek W. o pow. 58,37 ha, położona w gminie S., powiat płoński, stanowiąca własność Z. i B. K., podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. nr 3, poz. 13), z uwagi na fakt, że powierzchnia użytków rolnych wynosi 51,14 ha. B. K. wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości uzasadniając, że została niesłusznie przejęta, bowiem powierzchnia użytków rolnych wynosi 31,25 ha, co potwierdzają ustalenia rejestru pomiarowego. W dniu 5 lipca 1957 r. dokonano kolejnych oględzin nieruchomości, a ze sporządzonego protokołu wynikało, że w 1944 r. powierzchnia użytków rolnych nieruchomości W. wynosiła 36,05 ha. Na skutek kierowanych przez B. K. wniosków o zwrot nieruchomości Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie pismem z dnia 18 września 1958 r. poinformowało wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71 ze zm.), wszelkie nieruchomości rolne i leśne pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 5 kwietnia 1958 r. we władaniu Państwa lub przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym , przeszły na własność Państwa bez względu na ich obszar i bez odszkodowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na wniosek Z. K., następcy prawnego byłego właściciela, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., stwierdził nieważność orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] października 1948 r., przyznając, że sporna nieruchomość nie przekraczała normy powierzchniowej uzasadniającej jej przejęcie w trybie dekretu o reformie rolnej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wystąpili Z. K. oraz Nadleśniczy Nadleśnictwa Płońsk, jednak decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przejęcie nieruchomości ziemskich na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej następowało w sytuacji, gdy stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli rozmiar łączny nieruchomości przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Z kolei na podstawie § 5 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister podkreślił, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] października 1948 r. zostało wydane w wyniku złożonego przez B. i Z. K. wniosku, a podstawę jego wydania stanowił właśnie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Zdaniem organu należało stwierdzić, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] października 1948 r. w sposób rażący naruszało przepisy stanowiące podstawę jego wydania, w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. poprzez uznanie, że nieruchomość spełnia wynikające z przepisu normy obszarowe uzasadniające przejęcie. Minister wskazał, iż w świetle zgromadzonych w postępowaniu dowodów nie ulegało bowiem wątpliwości, że powierzchnia użytków rolnych nieruchomości nie przekraczała normy 50 ha uzasadniającej przejęcie. Skargi na powyższą decyzję wniesione zostały przez Z. K. i Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Płońsk. Z. K. wniósł o uchylenie decyzji w części stwierdzającej nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] października 1948 r. w odniesieniu do działek stanowiących w chwili obecnej własność osób fizycznych, tj. działek położonych w powiecie płońskim, gmina Nowe Miasto, obręb wsi P. o numerach: 97/2, 97/3, 97/4, 97/5, 97/6, 97/7, 97/8, 97/9, 97/11, 97/12, 97/13, 97/14, 97/15, 97/16, 97/17, 97/18, 97/19, 97/20, 98/1, 100. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Minister stwierdził nieważność decyzji Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] października 1948 r. w całości, tj. zarówno w stosunku do działek stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa, jak również w stosunku do działek stanowiących obecnie własność osób fizycznych - że narusza ona słuszny interes strony. Skarżący podnosił, iż w stosunku do działek stanowiących własność osób fizycznych zaszły nieodwracalne skutki prawne i to uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, bowiem zamyka stronie drogę do dochodzenia odszkodowania na tej podstawie. Z kolei Nadleśnictwo Płońsk wniosło o uchylenie decyzji wskazując, że została ona wydana bez zapewnienia stronie skarżącej udziału na każdym etapie postępowania, czym, wbrew twierdzeniom organu administracji, niewątpliwie naruszono interes prawny skarżącego tj. przepisy art. 7,10, 77 ,78 i 79 Kpa. Organ dopuścił się również naruszenia art. 156 § 2 Kpa przez przyjęcie, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto doszło do sprzeczności w ustaleniach dokonanych przez organ ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] października 1948 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Słusznie, w ocenie Sądu, organ ustalił, że powierzchnia użytków rolnych przedmiotowego majątku nie przekraczała normy obszarowej - 50 ha uzasadniającej przejęcie przez Skarb Państwa, bowiem stanowiła powierzchnię 31,55 ha. Ustalenia takie dokonane zostały na podstawie dokumentów archiwalnych, w szczególności decyzji Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Płońsku z dnia 12 listopada 1946 r. o zatwierdzeniu parcelacji majątku "W.’’ na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, rejestru pomiarowego sporządzonego w 1946 r. przez starszego rejestratora Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Płońsku, szkicu projektowanego podziału majątku, jak również ustalenia protokołu z dnia 5 lipca 1957 r. W tej sytuacji uznać należało, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] października 1948 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., bowiem rażąco naruszało ono art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Odnosząc się do zarzutu Z. K., że zakwestionowane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne w odniesieniu do działek stanowiących obecnie własność osób fizycznych, Sąd stwierdził, że wydanie przedmiotowego orzeczenia nie rozstrzygało o nabyciu przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości, które następowało z mocy prawa. Natomiast ustalenie czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej powinno nastąpić w postępowaniu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust.1 pkt e dekretu. Sąd nie podzielił także zarzutu Nadleśnictwa Płońsk w zakresie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazywane skutki zakwestionowanego orzeczenia należało, zdaniem Sądu, uznać za faktyczne, związane z poniesieniem nakładów na przedmiotową nieruchomość, a nie prawne, a tylko wystąpienie takich obligowałoby organ nadzoru do stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. Również za chybiony uznano zarzut dotyczący braku zapewnienia stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że Nadleśnictwo zostało zawiadomione o wszczęciu postępowania nadzorczego. Co prawda organ skierował zawiadomienie do jednostki nadrzędnej, ale ta niezwłocznie przesłała je Nadleśnictwu. Zostało ono zawiadomione również o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Płońsk, prawidłowo reprezentowane, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 2 Kpa przez przyjęcie, że decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie powyższego przepisu, gdyż nie spełniała wynikających z tego przepisu norm obszarowych. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej było dotknięte wadami, które uniemożliwiły ustalenie stanu faktycznego w sprawie i że decyzja została wydana bez zapewnienia stronie skarżącej udziału w każdym etapie postępowania, czym, wbrew twierdzeniom Sądu, naruszono interes prawny skarżącego, tj. przepisy art. 7, 10, 77, 78 i 79 Kpa, pominięcie w uzasadnieniu wyroku pełnej oceny uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy Sąd wskazał na częściową wadliwość tego uzasadnienia, 3. sprzeczność ustaleń dokonanych przez organ ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co uzasadniało wniosek skarżącego o powołanie biegłego sądowego z zakresu gleboznawstwa i pominięcie, jako nieistotnego tego wniosku i sprzecznego z przepisem art. 106 § 3 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty dotyczące naruszeni przepisów postępowania, które dotyczyły twierdzeń strony o pozbawieniu jej możliwości właściwego działania na każdym etapie postępowania, a także pominięcia jej wniosku dowodowego. Nie można zgodzić się z twierdzeniami Nadleśnictwa Płońsk, iż w niniejszej sprawie doszło do sytuacji pozbawienia go możności działania. Jak zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny, Nadleśnictwo zawiadamiane było o czynnościach postępowania – wprawdzie zawiadomienie zostało doręczone Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasom Państwowym, a więc jednostce nadrzędnej, jednakże organ ten bezzwłocznie przekazał informację Nadleśnictwu Płońsk, które działało w sprawie od samego jej początku, biorąc czynny udział w postępowaniu, kierując pisma oraz składając środki odwoławcze. Okoliczności te wskazują zatem, że – wbrew twierdzeniom Nadleśnictwa – strona miała możliwość działania na każdym etapie postępowania i z możliwości tej aktywnie korzystała. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazać trzeba, iż przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu jedynie na przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów i to tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nadleśnictwo Płońsk wniosło o powołanie biegłego z zakresu gleboznawstwa, a na takie działanie przepisy Sądowi I instancji po prostu nie pozwalały. Dlatego też w żadnym razie nie można przyjąć, żeby Sąd ten naruszył w jakikolwiek sposób powołaną normę. Nie znajdują usprawiedliwienia także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przejęcie nieruchomości ziemskich na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. następowało w sytuacji gdy stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli rozmiar łączny nieruchomości przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała kryteria obszarowe, przechodziła ona z mocy prawa, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Państwa. Były właściciel nieruchomości mógł jedynie - na podstawie § 5 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. - ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja wydana została właśnie na podstawie § 5 powołanego rozporządzenia. Zarówno organy, jak i Sąd I instancji uznały, iż decyzja ta w sposób rażący naruszała art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r., a ocenę tę uznać trzeba za słuszną i prawidłową. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika bowiem, że powierzchnia użytków rolnych przejętej nieruchomości wynosiła 31,55 ha, zatem nie przekraczała normy 50 ha uzasadniającej przejęcie. Ustalenia w tym przedmiocie dokonane zostały na podstawie dokumentów archiwalnych, w szczególności decyzji Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Płońsku z dnia 12 listopada 1946 r. o zatwierdzeniu parcelacji majątku "W.", rejestru pomiarowego sporządzonego w 1946 r. przez starszego rejestratora Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Płońsku - mierniczego Wacława Niepytalskiego, szkicu projektowanego podziału majątku sporządzonego przez mierniczego Wiktora Gułyja, jak również ustalenia protokołu z dnia 5 lipca 1957 r. Powyższe oznacza, że przedmiotowa nieruchomość, wbrew twierdzeniom zawartym w kontrolowanym orzeczeniu z [...] października 1948 r., nie spełniała norm obszarowych, a tym samym nie podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Przyjęcie, że podlegała ona jednak przejęciu na podstawie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie tej normy, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Nie można także przyjąć, że wskazane wyżej orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne. Podkreślenia wymaga bowiem, że przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu następowało z mocy prawa, zaś wydawane w tych sprawach orzeczenia miały jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający zaistniały stan. Uznać zatem trzeba, iż wyłącznym skutkiem zaskarżonego w niniejszej sprawie orzeczenia było potwierdzenie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Późniejsze losy prawne tej nieruchomości, a więc fakt nabycia własności poszczególnych działek przez inne podmioty jest następstwem czynności cywilnoprawnych lub publicznoprawnych, które to czynności mogą być oceniane pod względem skutków prawnych jakie wywołały w innych postępowaniach przed właściwymi organami czy sądami. W żadnym razie za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznana powołana przez Nadleśnictwo okoliczność, że na przejętej nieruchomości prowadzona jest racjonalna gospodarka leśna. W związku z tą okolicznością mówić można jedynie o swego rodzaju skutkach faktycznych, a takie nie mogą stanowić przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności kontrolowanego w sprawie orzeczenia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .