II SA/Rz 249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. L. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] nakazująca D. L., rozbiórkę będącej jej własnością – altany murowanej, wybudowanej na działce nr ewid. 1913, położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623/. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że na skutek interwencji spółki A. Oddział [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kolizji altany położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S. z gazociągiem wysokoprężnym Ø 700/6,3 MPa relacji [...], wybudowanym w 1963 r. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] września 2010 r. ustalono, że na działce oznaczonej nr ewid. 1913 w S., położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...], istnieje będąca własnością D. L. altana murowana posadowiona na fundamencie betonowym o wym. 2,80 x 3,66m i wysokości 2.80m z dachem dwuspadowym krytym blachą trapezową. Altana usytuowana jest w odległości 13m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji [...]. D. L. wyjaśniła, że właścicielem altany została w 2009r. i nie posiada wiedzy w zakresie daty jej budowy. Pełnomocnik Polskiego Związku Działkowców – E. J. oświadczył, że altana została wybudowana początkiem lat 70-tych przez pierwszego użytkownika działki W. S. Według informacji uzyskanych od spółki A. Oddział [...], gazociąg wybudowany został w 1963 r. na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1964r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D. L. rozbiórkę będącej jej własnością – altany murowanej, wybudowanej na działce nr ewid. 1913, położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S. Uzasadniając decyzję stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania altana wybudowana została początkiem lat 70 – tych. Aktem prawnym regulującym w tym czasie kwestie prawne było Rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego /Dz.U. z 1963 r. Nr 38 poz. 218 i z 1964r. Nr 21, poz. 143/. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia przedmiotowa altana została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności treść art. 51 ust. 7 tej ustawy. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1964r., na podstawie której wybudowany został gazociąg, nie jest zdaniem organu decyzją o pozwoleniu na budowę, o której mowa w ustawie Prawo budowlane, lecz decyzją zezwalającą na "wejście w teren", której podstawę prawną stanowił art. 35 ustawy z dnia 13 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. z 1974r. Nr 10, poz. 64 ze zm./. W ocenie organu przedmiotowy gazociąg, zgodnie z art. 2 ust. 4 Prawa budowlanego z 1961 r. jest obiektem inżynierskim, zaliczonym do budownictwa specjalnego (§ 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 13.07.1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego) i wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i w świetle powyższych przepisów stanowi samowolę budowlaną. Dokumenty założycielskie ogrodu działkowego, który powstał w 1968 r. nie zawierały informacji dotyczącej przebiegającego przez ten teren gazociągu. Organ wskazał, że budowa przedmiotowej altany nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, niemniej jednak wybudowanie obiektu w odległości 13m od gazociągu, niezależnie od okoliczności w jakich do tego doszło, stanowi rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa, brak też możliwości usunięcia zagrożenia w inny sposób, aniżeli poprzez rozbiórkę obiektu. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. L. domagając się jej uchylenia. Wskazała, że działkę nabyła [...] września 2009r., a wstępując w poczet Polskiego Związku Działkowców, nie została poinformowana o kolizji z siecią gazową. Zdaniem odwołującej się, jeżeli występuje zagrożenie, to należy zlikwidować cały Rodzinny Ogród Działkowy, bowiem zagrożenia nie stanowią tylko altany. Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bezprzedmiotowa, bowiem wydana została o 40 lat za późno. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że nakaz rozbiórki altany, która usytuowana jest w odległości 13m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 jest nieunikniony. Powołując się na przepisy wskazane przez organ I instancji tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 27.07.1961r., podkreślono, że przedmiotowa altana nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wybudowana została jednak w sposób o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. w sposób powodujący zagrożenie dla życia i zdrowia. Z uwagi na fakt, że roboty budowlane przy altance, zostały wykonane i zakończone, zbędnym stało się wstrzymywanie robót na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Na mocy art. 51 ust. 7, stan faktyczny sprawy należało ocenić na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w chwili budowy altanki (początek lat 70-tych), brak było aktu prawnego regulującego bezpieczne odległości gazociągów wysokoprężnych od innych obiektów, a późniejsze uwarunkowania nie dopuszczały usytuowania budynków w odległości 13m od gazociągu. Wymogi w zakresie bezpiecznych odległości gazociągu od budynku powstały w okresie późniejszym i określały je normy branżowe, wskazując na odległość 30 m, 15m lub 10m w zależności od stosowanych zabezpieczeń i dotyczyły odległości oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu. Późniejsze Rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18.08.1978r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz.U. z 1978r. Nr 21, poz. 94/ nie precyzowało odległości sieci gazowych od innych sieci i obiektów budowlanych lecz w § 5 i § 8 odsyłało do norm branżowych (BN-71/8976-31 i BN-80/8976-31). Według kolejnego Rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1995r. Nr 139, poz. 686, ze zm.), odległość gazociągów wysokiego ciśnienia, dla średnicy 500-800mm i ciśnieniu 2,5 do 10 MPa wynosiła 30 m od wolnostojących budynków niemieszkalnych (przy zastosowaniu odpowiednich materiałów przy budowie sieci, odległość ta mogła wynosić 15m). W chwili obecnej wymagane odległości między gazociągami wysokiego ciśnienia i obiektami terenowymi uregulowane są w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 30.07.2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe /Dz.U. z 2001r. Nr 97, poz. 1055/. Stosownie do § 89 tego rozporządzenia jego przepisy nie mogą mieć zastosowania dla gazociągów wybudowanych przed dniem jego wejścia w życie i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Orientacyjnie, organ wskazał, że zgodnie a § 9 ust. 6 pkt 1 ww. rozporządzenia strefa kontrolowana, gdzie nie można wznosić obiektów dla gazociągu o średnicy Ø DN 500 wynosi 12m. Reasumując organ II instancji stwierdził, że usytuowanie altanki w odległości 13m od gazociągu wysokoprężnego wyklucza możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem poprzez nakazanie określonych czynności, na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zatem zachodzą okoliczności do nakazania rozbiórki tego obiektu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Dodatkowo podniesiono, że roszczenia z tytułu poniesionych przez odwołującą się strat, można dochodzić na drodze cywilno-prawnej z powództwa cywilnego. D. L. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu. Raz jeszcze podkreśliła, że w dniu zakupu działki tj. [...] września 2009r. nikt z Zarządu PZD nie poinformował jej o kolizji z gazociągiem (choć informację o działkach, które kolidują z gazociągiem Zarząd posiada od 2008r.). Wskazała, że istniejący gazociąg jest samowolą budowlaną, a ona została obciążona konsekwencjami i ponosi odpowiedzialność za niedopatrzenia instytucji i urzędów. Altana wybudowana została w latach 70-tych, więc aktualnie brak jest przepisów prawa, pozwalających na wydawanie decyzji po 40 latach. Zarzuciła, że altana, jako budynek, usytuowana jest w odległości 15m od przebiegającego gazociągu (13m to odległość mierzona od najbliższego rogu altany). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności, dokonują kontroli zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, choć głównie z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 powyższej ustawy). Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Oznacza ona, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 8 k.p.a. obliguje te organy do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Obowiązki określone tymi przepisami ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji (art. 136 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wywiązały należycie z obowiązków proceduralnych wynikających z w/w przepisów k.p.a., co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Wobec skarżącej zastosowane zostały przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy, co w jej przypadku oznacza rozbiórkę będącej jej własnością altany murowanej, wybudowanej na działce nr 1913 położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w S. W ocenie Sądu, nakaz rozbiórki przedmiotowej altany został wydany co najmniej przedwcześnie, bowiem w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Otóż w zgodnej ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie sporna altana została wybudowana z początkiem lat 70-tych i jest usytuowana w odległości 13 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700 relacji [...]. Na jej budowę nie było wymagane pozwolenie na budowę (§ 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego – Dz.U. Nr 38, poz. 197), jednakże została wybudowana w sposób powodujący zagrożenie życia i zdrowia (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy). Skarżąca stała się właścicielką altany w 2009 r. Postępowanie administracyjne w sprawie "kolizji" przedmiotowej altany z gazociągiem wysokoprężnym Ø 700, jak wynika z akt sprawy, zostało wszczęte w dniu [...] czerwca 2010 r., po uprzednim zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o tej kolizji przez Spółki A Oddział [...]. Z ustaleń organ I instancji wynika, że gazociąg został wybudowany w 1963 r. i jako obiekt inżynierski (art. 2 ust. 4 Prawa budowlanego z 1961 r.) zaliczony do budownictwa specjalnego (§ 2 pkt 3 rozporządzeniu RM z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego – Dz.U. Nr 35, poz. 176), jego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdził on jednoznacznie, że "gazociąg stanowi samowolę budowlaną". Sądowi z urzędu jest wiadomo, tym bardziej więc organy wiedzę taką posiadają, że wobec gazociągu Ø 700 relacji [...] prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Fakt ten, jak wynika z lektury akt administracyjnych, nie został wzięty pod uwagę przez organy obu instancji – nie był przedmiotem ich rozważań i ocen – co musi być im poczytane za zaniedbanie obowiązków proceduralnych. Skoro prowadzone jest postępowanie wobec gazociągu, to podejmowanie kategorycznego rozstrzygnięcia odnośnie altany wybudowanej legalnie – przed ostatecznym rozstrzygnięciem losu tego gazociągu nie może zostać ocenione jako prawidłowe i nie zasługuje tym samym na akceptację. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w kwestii gazociągu może mieć znaczenie na byt altany i dlatego celowym było niejako "poczekanie" na takie rozstrzygnięcie, co umożliwia organami prowadzącym postępowanie unormowanie przewidziane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; błędem więc było nieskorzystanie z tego trybu. Trzeba też zauważyć, że skarżąca – wprawdzie dopiero w skardze – podniosła zarzut odnośnie ustaleń organów co do odległości altany od gazociągu. Twierdzi, że odległość 13 m jest odległością od najbliższego rogu altany, natomiast jej ściana znajduje się w odległości 15 m od gazociągu, co zdaje się potwierdzać szkic znajdujący się w aktach sprawy (dołączony do protokołu z oględzin w dniu [...].08.2010 r.) Kwestia zatem rzeczywistej odległości altany od gazociągu wymaga wyjaśnienia i stosownej oceny organu orzekającego. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zebrany w sprawie materiał rodowody nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego ustalenia, iż w sprawie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzję organu I instancji, mając na uwadze naruszenie przepisów postępowania przez ten organ. Uchylenie decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 litera c, art. 152 oraz art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.