II OSK 1611/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 844/12 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz P. S. kwotę 1250 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r. oddalił skargę P. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., podjętą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż w budynku usytuowanym na działce nr [...] w K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w toku wszczętego postępowania administracyjnego oraz przeprowadzonej wizji w terenie ustalono, że E. S. dokonał w 2006 r. przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. organ nadzoru budowlanego nakazał E. S. w terminie do dnia 15 stycznia 2012 r. przedstawić ekspertyzę robót budowlanych polegających na przebudowie powyższego pomieszczenia gospodarczego. W dniu 5 stycznia 2012 r. E. S. przedstawił "Opinię robót budowlanych z inwentaryzacją budowlaną podwykonawczą przebudowy ubikacji na łazienkę w istniejącym lokalu mieszkalnym", która zawierała również ocenę robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego na garaż. W dniu 21 maja 2012 r. pełnomocnik inwestora przedłożył uzupełniającą opinię sporządzoną w lipcu 2011 r. przez G. S. Z oceny robót budowlanych zawartej w powyższej opinii wynika, że roboty budowlane polegały na prawidłowym wykonaniu bramy uchylnej w pomieszczeniu gospodarczym, nie jest ono użytkowane jako garaż i może być wykorzystywane zgodnie ze swoim przeznaczeniem jako pomieszczenie gospodarcze. W konsekwencji organ uznał, że skoro inwestor przedstawił dowody, z których wynika, że roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo, to właściwym było umorzenie prowadzonego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S., wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że P. S. i E. S., po śmierci rodziców stali się współwłaścicielami nieruchomości, co do której obecnie toczy się postępowanie podziałowe. Od lat 80-tych E. S. zajmuje wraz z rodziną pierwsze piętro budynku, natomiast parter budynku wynajmowany był przez P. S. wczasowiczom. Odnośnie robót budowlanych dotyczących przebudowy pomieszczenia gospodarczego na garaż ustalono, że wykonano wrota garażowe o wymiarach 2,47 m x 2,16 m przez wstawienie nadproża stalowego z dwuteownika stalowego o wymiarach 180 mm. Oparto 2 dwuteowniki na ścianie z cegły pełnej o szerokości 35 cm, na której nie widać spękań. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczność samowolnego wykonania przez E. S. tychże robót, zobligowała organ do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie, w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii podnoszonej w odwołaniu organ wyjaśnił, że żądania P. S. uznać należy za bezzasadne, gdyż postępowanie prowadzone na podstawie art. 50-51, polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W realiach rozstrzyganej sprawy organ nadzoru budowlanego nie może bowiem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kontekście powyższego organ odwoławczy, wyjaśnił, że bez wpływu na postępowanie prowadzone przez PINB w Jeleniej Górze, jest postępowanie sądowe o podział nieruchomości, która aktualnie jest współwłasnością braci: E. S. i P. S., gdyż organy nadzoru budowlanego nie są władne do badania motywów jakimi kieruje się P. S. podejmując kolejne próby uzyskania zezwoleń na rozbiórkę budynku, w którym jak wynika z akt sprawy E. S. zamieszkuje wraz z rodziną od kilkudziesięciu lat. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że jedyna kwestia jaką organ nadzoru budowlanego obowiązany był zbadać dotyczyła poprawności wykonanych robót pod względem techniczno-budowlanym, a wobec jednoznaczności materiału dowodowego, z którego wynika, że roboty wykonano poprawnie, w pełni zasadnym stało się umorzenie postępowania administracyjnego wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył P. S., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, a dokładniej nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązku doprowadzenia przebudowanego pomieszczenia gospodarczego do stanu poprzedniego, jak również uchylenie decyzji jej poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę stwierdzając w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu czynności organów właściwych instancyjnie, orzekających w rozpoznawanej sprawie w omawianym powyżej zakresie zostały dokonane prawidłowo, a podjętym przez nie decyzjom nie można zarzucić wadliwości, skutkującej koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W realiach niniejszej sprawy bezsporne w ocenie Sądu pierwszej instancji jest to, że roboty budowlane zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Wobec tego zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ich celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a rzeczą organu jest ustalenie czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Podstawę nałożenia powyższych obowiązków jest stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że wskutek samowoli doszło do naruszenia prawa, ale jedynie w aspekcie prawa administracyjnego, nie zaś prawa cywilnego. W sytuacji uznania przez organ, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinien on umorzyć postępowanie albowiem przepis z art. 51 Prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Wobec braku podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora, wynikających z uchybień bądź stwierdzonych wadliwości wykonanych robót budowlanych zasadnym było umorzenie postępowania, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. stanowiącego, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bowiem bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając zebrany materiał dowodowy, Sąd nie miał wątpliwości, że brak jest podstaw do wydania decyzji. Odnosząc się do konsekwentnie podnoszonego przez skarżącego - tak w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze - zarzutu względem nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Sąd zauważył, że organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania obowiązane były do stwierdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa administracyjnego, a zatem zaakceptowania jakości ich wykonania. Ewentualnego naruszenia prawa cywilnego, w tym prawa własności, w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może z kolei dochodzić wyłącznie przed sądem powszechnym, a organ nadzoru budowlanego nie może żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10). Sąd pierwszej instancji wskazał także, że co do zasady spory przed sądem powszechnym o prawo do nieruchomości nie stanowią przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podjęcie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny w przedmiocie zniesienia współwłasności nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej, w tym także ukształtowanie sytuacji procesowej skarżącego. P. S. – jako współwłaścicielowi nieruchomości, który posiada skuteczne uprawnienie uzasadnione jego udziałem we współwłasności - przyznany został status strony i zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, co też bezspornie wynika z akt rozpoznawanej sprawy. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego - nie okazały się także zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dokładniej art. 6, 7, 8, 75, 77 § 1, 78 § 1 i 107 § 3 K.p.a., mające na celu ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Natomiast sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania oraz określonej w art. 8 K.p.a. – zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Przed wydaniem decyzji nr [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną do Sądu decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze, pismem doręczonym pełnomocnikowi P. S. w dniu 19 czerwca 2012 r., zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania oraz zawiadomił stronę o przysługującym jej prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i materiałów, zgłoszenia żądań oraz złożenia końcowego oświadczenia w sprawie w terminie 7 dni. Tym samym organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wypełnił dyspozycję z art. 10 K.p.a. obligującą organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, że w postępowaniu naprawczym inwestor, który dokonał wcześniej samowoli budowlanej, nie jest zobowiązany do wykazania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na zaniechaniu szczegółowego rozpoznania procesowych zarzutów skargi oraz nieskonfrontowaniu ich z zebranym materiałem dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń przyjętych w uzasadnieniu wyroku, - art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, - art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy prowadzące do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i powodujące następnie uznanie niezasadności wskazanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Uwzględnieniu podlega zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podniesiony na gruncie niniejszej sprawy zarzut skarżącego kasacyjnie sprowadza się do ustalenia, czy w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu dotyczącym legalizacji przebudowy budynku gospodarczego wymagane jest od inwestora aby legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedstawiając swoje stanowiska w sprawie, zarówno organy orzekające, jak również Sąd pierwszej instancji, w swoich rozważaniach odwołały się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12), że powyższa uchwała przesądza jedynie, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Stwierdzenia braku podstawy do żądania przedłożenia oświadczenia, na podstawie powołanego wyżej przepisu nie można utożsamiać z brakiem podstaw dla organu do badania kwestii posiadania przez inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując powyższą uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania bądź rozbiórkę obiektu budowlanego. W takim przypadku, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku samowolnego wykonywania robót budowlanych przemawia również art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalono, że P. S. i E. S. są współwłaścicielami nieruchomości, co do której obecnie toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności. Przed rozpoczęciem robót budowlanych dotyczących przebudowy budynku gospodarczego, a także w trakcie prowadzonego w tej sprawie postępowania legalizacyjnego, E. S. nie dysponował zgodą współwłaściciela działki nr [...] w K. na realizacje tych robót. W związku z tym, że we współwłasności prawo własności przysługuje niepodzielnie kilku osobom, żaden ze współwłaścicieli nie ma prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy. Każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Rozporządzanie rzeczą wspólną oraz inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 K.c.). Przebudowa budynku stanowiącego współwłasność jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody współwłaścicieli albo zastępującego tę zgodę orzeczenia sądu. Brak zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 1990 r., IV SA 33/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 35). Organy nadzoru budowlanego oraz Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 51 Prawa budowlanego. Ich celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a zatem rzeczą organu jest ustalenie jakie czynności lub roboty budowlane należy wykonać, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Podstawę nałożenia powyższych obowiązków jest stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że wskutek samowoli doszło do naruszenia prawa. Jak wykazano wyżej, w rozpatrywanej sprawie, wbrew ustaleniom organów nadzoru budowlanego, przy wykonywaniu robót budowlanych polegających na przebudowie budynku gospodarczego, doszło do naruszenia art. 4 Prawa budowlanego. Błędne były zatem ustalenia organów i stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące, że przepis z art. 51 Prawa budowlanego nie daje w okolicznościach ustalonego stanu faktycznego podstaw do nałożenia obowiązków na inwestora. Nieuzasadnione zatem było umorzenie postępowania, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. stanowiącego, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Konieczne było zatem uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako naruszających art. 51 Prawa budowlanego i art. 105 § 1 K.p.a. W wyniku uwzględnienia skargi sprawa musi być ponownie rozpatrzona przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, przy uwzględnieniu poniższych wskazań. Organ powinien przede wszystkim rozważyć, czy w sprawie nie występują przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (o zawieszenie postępowania wnosił skarżący P. S. powołując się na toczące się przed Sądem Rejonowym w J. sygn. akt [...] postępowanie z jego wniosku o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości). W sytuacji bowiem gdy w sprawie nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania jako nieaktualną należy uznać ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wskazującą, że ewentualne podjęcie przez sąd powszechny orzeczenia w przedmiocie zniesienia współwłasności nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. Przy czym zagadnienie to powinno wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie powinno należeć do innego organu lub sądu, a ponadto musi ono poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, a także pozostawać w bezpośrednim związku z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Prowadzone przez sąd powszechny postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości albo ewentualne postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sądu zastępującego zgodę współwłaściciela pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego. Podział nieruchomości wspólnej albo ewentualne orzeczenie zastępujące zgodę współwłaściciela na dokonanie przebudowy może mieć decydujące znaczenie co do rodzaju podejmowanego przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego fakt posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądza o możliwości uznania robót budowlanych wykonanych przy przebudowie budynku gospodarczego za wykonane zgodnie z prawem albo konieczności wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przy czym w rozpatrywanej sprawie problem sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia przez sąd powszechny spornych interesów współwłaścicieli co do kwestii zarządu nieruchomością wspólną albo likwidacji stosunku prawnego jaki łączy współwłaścicieli poprzez jej zniesienie. Kwestie dotyczące ukształtowania tego stosunku prawnego stanowią zatem zagadnienie wstępne poprzedzające rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w pierwszej kolejności organy nadzoru budowlanego zobowiązane są wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Dopiero bowiem niedająca się usunąć niezgodność z przepisami powoduje nakaz zaniechania dalszych robót lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, to pomimo powołania w niej także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a jednocześnie z uwagi na niestwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeń wskazanych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd ten na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając przy tym zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 188 P.p.s.a., a w zakresie kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 207 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.