II SA/Ol 77/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013r. sprawy ze skargi małżonków B. i M. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz małżonków B. i M. Sz. solidarnie kwotę 500 złotych (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy R., na wniosek "[...]" Spółki z o.o. w W., ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym - budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, na działce "[...]". Ustalając warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego organ stwierdził, że projekt przewiduje budowę masztu wolnostojącego o konstrukcji stalowej kratowej i wysokości 60,5 m z urządzeniami sterującymi u podstawy masztu i instalacją na maszcie anten nadawczych i radiolinii. Powierzchnia zabudowy wynosi ok. 100 m². Burmistrz przyjął, zgodnie z wnioskiem, lokalizację wieży w środkowej części przedmiotowej działki. Wskazał, że dojazd do stacji należy zapewnić z drogi gminnej przez działkę nr x. Zaznaczył też, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedstawiając ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, organ podał, że działka położona jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]", na obszarze Natura 2000 "[...]", lecz właściwy organ ochrony środowiska uznał w postanowieniu z dnia 28 maja 2012 r., że nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Ponadto, Burmistrz stwierdził, że inwestycję należy realizować zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Nr 151 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu Puszczy i Jezior P. (Dz. U. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 179 poz. 2636). Określając natomiast warunki wynikające z przepisów szczególnych, wskazał na obowiązek wykonania projektu budowlanego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Burmistrz zaznaczył ponadto, że projekt decyzji uzgodniono w trybie art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w O. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że Gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowy teren. Wskazał, że ta nieruchomość nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaznaczył ponadto, że w toku postępowania zgłoszono zastrzeżenia odnośnie do przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i M.S., M. i M.M., L. i M.R. oraz T. i P.O. Odwołujący się wyrazili sprzeciw przeciwko planowanej inwestycji, wskazując, że jej realizacja spowoduje spadek wartości ich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 14 listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podniosło w uzasadnieniu, że w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ obowiązany jest do sporządzenia analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Dodatkowo, obowiązany jest zbadać spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zaznaczyło, że z wypisu ze skróconego skorowidza działek wynikało, iż działka nr "[...]" oznaczona została jako "Bi - inne tereny zabudowane", zatem powyższy warunek został spełniony. Wskazało też, że inwestycja lokalizowana jest na terenie położonym w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy i Jezior P. oraz obszaru Natura 2000 "[...]". Projekt decyzji został uznany za uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O., który postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r. wyraził opinię, iż dla przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 - Puszcza P. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przeanalizował przepisy szczególne, na podstawie których można określić warunki i zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego i stwierdziło, że lokalizacja inwestycji nie jest niezgodna z tymi przepisami. Kolegium uznało, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniło ponadto, że obowiązujące przepisy prawa nie uzależniają wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela terenu, którego decyzja dotyczy czy właścicieli nieruchomości sąsiednich. W złożonej skardze B. i M.S. zarzucili, że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do oceny oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, gdyż ocena taka winna być dokonana w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia. Ponadto, w decyzji nie wskazano konkretnego przepisu rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zastosowania tego aktu w sprawie. W ocenie skarżących, decyzja narusza art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., gdyż nie wskazano w niej, jakie ustalenia faktyczne odnoszą się do zastosowanych przepisów prawa. Skarżący wywiedli też, że nie ustalono faktycznego obszaru oddziaływania inwestycji, gdyż nie uwzględniono kumulacji poszczególnych nakładających się wiązek promieniowania, odbicia w terenie i błędów metody obliczeniowej. Podnieśli ponadto, że bez ustawowego umocowania organ zezwolił na ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co do którego inwestor nie posiada tytułu prawnego. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Co do zasady zawartej w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego. W przypadku jego braku właściwy organ administracji wydaje decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Formalne wymogi tej decyzji zostały określone w art. 54 tej ustawy, zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Cytowany przepis konkretyzuje elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które są przedmiotem rozstrzygnięcia i muszą się znaleźć w treści decyzji. Przede wszystkim, decyzja wydawana w tym przedmiocie powinna określać rodzaj inwestycji (art. 54 pkt 1). Organ winien zatem wskazać, jaki typ zamierzenia inwestycyjnego obejmuje ustalenie warunków i zasad zagospodarowania, w tym zabudowy terenu. Istotne jest przy tym, aby wskazanie cech inwestycji było na tyle dokładne, aby pozwoliło na określenie nie tylko jej przeznaczenia i właściwości, ale także na bezsporne zakwalifikowanie jej do kategorii inwestycji celu publicznego. W pkt. 2 cytowanego artykułu wymienione zostały elementy składające się na istotę rozstrzygnięcia podejmowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem tej decyzji jest stwierdzenie dopuszczalności zamierzenia oraz ustalenie warunków i zasad jego realizacji. Powyższy przepis precyzuje więc, że w decyzji określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych. Zaznaczyć należy, że dopuszczalna szczegółowość określenia zasad regulujących zagospodarowanie i zabudowę terenu, podobnie, jak warunków, które musi spełnić inwestycja, wynika z treści przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W części graficznej organ administracji winien natomiast oznaczyć linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3). "Powinna to być kopia mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wymagana skala mapy to 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych także 1:2000. Część graficzna decyzji winna odpowiadać części graficznej wniosku, z tego też względu należy uznać, że obejmuje ona zarówno teren samej inwestycji, jak i obszar oddziaływań. Wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji powinno w sposób niebudzący wątpliwości określać miejsce realizacji planowanego zamierzenia, nie może się zatem ograniczać tylko do wskazania położenia działki, w której obrębie ma być realizowana inwestycja." (komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011 str. 457) W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w sposób szczegółowy przeanalizowało stan faktyczny, prawidłowo powołało mające zastosowanie w sprawie przepisy i odniosło je do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednakże umknęło uwadze organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 21 sierpnia 2012 r. nie zawiera wszystkich, wymienionych wyżej, obligatoryjnych elementów. W części opisowej określono wprawdzie rodzaj spornej inwestycji w sposób pozwalający na ocenę prawidłowości zakwalifikowania jej jako inwestycji celu publicznego, a także zawarto ustalenia dotyczące warunków zabudowy i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz ustalenia dotyczące ochrony środowiska, jednakże część ta nie odpowiada części graficznej. Stanowiący integralną cześć decyzji załącznik w postaci mapy zasadniczej jest nieczytelny. Oznaczono na nim jedynie granice wnioskowanej działki z zaznaczonym dojazdem do działki. Nie oznaczono zaś linii rozgraniczających teren inwestycji i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Linie rozgraniczające są podstawowym elementem załącznika do decyzji, gdyż ich wyznaczenie jest punktem wyjścia do ustalenia obszaru oddziaływania. Dodać przy tym należy, że na kopii mapy powinien się znaleźć cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem a nie tylko miejsce lokalizacji inwestycji. Takie określenie jest niezbędne zarówno w celu ustalenia stron postępowania, jak i z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich. Organ winien też wyjaśnić sposób wyznaczenia tego obszaru i określić, na jakiej podstawie ustalono sposób oddziaływania. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który może nawet uznać, że jest on nieprawidłowo przedstawiony. W związku z tym dopiero wyznaczenie linii rozgraniczających pozwoli na usytuowanie inwestycji, co z kolei jest niezbędne do określenia obszaru jej oddziaływania i ustalenia stron postępowania. Opisane wyżej nieprawidłowości powodują, że nie jest możliwe zweryfikowanie czy prawidłowo ustalono krąg osób, którym przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy, który decyzję Burmistrza Miasta i Gminy R. utrzymał w mocy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ usunie wskazane wyżej nieprawidłowości. Sąd nie mógł ocenić zasadności zarzutów skargi, gdyż decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty zostały wydane przedwcześnie wobec braku możliwości zbadania prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W związku z tym akty te podlegają uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.