V SA/Wa 2239/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lipca 2012 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. O. kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu odwołania W. O. od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr ... z dnia ... kwietnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr ... z dnia ... marca 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W.z/s w W. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia ... lipca 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu ... maja 2009 r. wpłynął do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 złożony przez W. O., w którym zadeklarował on do płatności pięć działek rolnych oznaczonych literami: ... położonych w obrębie ewidencyjnym ..., na terenie gminy ..., powiat ..., województwo ... W przedmiotowym wniosku W. O. zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni ... ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych działkę rolną o powierzchni ... ha oraz do płatności do upraw roślin energetycznych działkę rolną o powierzchni ... ha. Pismem Nr ... Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował W. O. o możliwości uzupełnienia wniosku, a w dniu .. lutego 2010 r. wezwał go do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości na działce ewidencyjnej o numerze ... oraz w zakresie działek rolnych oznaczonych literami: ... Z kolei w dniu 24 lutego 2010 r. zostało złożone przez W. O. pismo wraz z korektą do wniosku. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. wydał w dniu ... marca 2010 r. decyzję Nr ... w sprawie przyznania W. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w wysokości ... zł., w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę ... zł., z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę ... zł. oraz z tytułu płatności do upraw roślin energetycznych kwotę ... zł. Powyższe płatności zostały przyznane do powierzchni deklarowanej we wniosku. W dniu ... marca 2012 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zawiadomił W. O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a po jego przeprowadzeniu wydał w dniu ... kwietnia 2012 r. decyzję nr .... o stwierdzeniu nieważności decyzji nr ... o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z/s w W. ww. decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, art. 24 ust. 1 lic. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz art. 7 i 77 § 1 kpa ze względu na fakt, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. nieprawidłowo ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności na działce ewidencyjnej Nr ... Podkreślono bowiem, że na działce ewidencyjnej Nr ... W. O. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha. Niezależnie od powyższego zauważono, że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w decyzji Nr ... z dnia ... kwietnia 2012 r. nie wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. w decyzji Nr ... z dnia ... marca 2010 r. nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem ..., który na tej działce wynosi ... ha. W związku z powyższym, mając na uwadze treść ww. art. 24 ust. 1 lit. C rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez W. O. we wniosku z dnia ... maja 2009 r. a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działek ewidencyjnych o numerach: ... oraz (...) ortofotomapy. W związku z powyższym organ odwoławczy zauważył, że przyznając w dniu .... marca 2010 r. W. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni ... ha na działce ewidencyjnej Nr ..., na której znajdowały się działki rolne oznaczone literami: ... oraz do powierzchni ... ha na działce ewidencyjnej Nr ..., na której znajdowała się działka rolna oznaczona literą B, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa. To zaś oznacza, iż w ocenie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – decyzja Nr ... z dnia ... marca 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa, bowiem przyznając W. O. płatności na rok 2009 m.in. do powierzchni ... ha na działce ewidencyjnej Nr ..., na której znajdowały się działki rolne oznaczone literami ... oraz do powierzchni ... ha na działce ewidencyjnej Nr ..., na której znajdowała się działka rolna oznaczona literą B, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Tym samym Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślono jednocześnie, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu W. O. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w oparciu o stwierdzony stan faktyczny z uwzględnieniem wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazano ponadto, że w przypadku, gdy różnica pomiędzy kwotą płatności przyznanych na mocy unieważnionej decyzji a kwotą płatności, która zostanie przyznana w nowej decyzji organu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie przekroczy równowartości kwoty 100 euro, tj., kwoty 422,95 zł., nie zostanie ustalona kwota niezależnie lub nadmiernie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył W. O.. Wniósł o jej uchylenie jak również o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji nie wskazano podstaw faktycznych pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji, zaś w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nadużyto przywołanej podstawy prawnej tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi i to niezależnie od jej treści skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) byłą niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czy zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. z dnia ... marca 2010 r. nr ... nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim przypomnieć należy, że jej wydanie zostało poprzedzone wezwaniem skarżącego do złożenia wyjaśnień co do nieścisłości odnoszących się do działki ewidencyjnej o numerze 43, a także kontrolą administracyjną w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do jednolitej płatności obszarowej równą ... ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego (...). Wynika to z treści uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono. Mimo tego organ decyzją tą przyznał płatność do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej do jednolitej płatności obszarowej wynoszącej ... ha. Powyższe oznacza, iż skarżący miał uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja mocą której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano m.in. weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. W ocenie sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnionych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada, o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Zresztą uchybienia te nie są tak jednoznaczne i oczywiste dla samych organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Świadczy o tym porównanie uzasadnień rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Otóż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł (str 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazał, iż organ w decyzji której nieważność stwierdzono nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem ..., który wynosił (na tej działce) ... ha. Za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawiają również racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Różnica między powierzchnią, którą przyjęto jako kwalifikującą się do płatności, a tą która zdaniem organu odwoławczego powinna być przyjęta jest niewielka. To zaś oznacza, że kwota ewentualnych "nowych" płatności przyznanych skarżącemu (przy założeniu, że doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... marca 2010 r.) nie różniłaby się znacząco od kwoty dotychczas przyznanej. Jeśli uwzględnimy przy tym koszty nowego postępowania, które należałoby przeprowadzić po stwierdzeniu nieważności w/w decyzji to także i z tego względu wzruszanie jej w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 kpa byłoby nieuzasadnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższe. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.