V SA/Wa 2372/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lipca 2012 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. O. kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po odwołaniu W. O. od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr ... z dnia ... kwietnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr ... z dnia ... grudnia 2009 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W., Prezes ARiMR decyzją z dnia ... lipca 2012 r. Nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 19 maja 2009 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 złożony przez W. O. w którym zadeklarowano do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania trzy działki rolne o łącznej powierzchni ... ha oznaczone literami: A, B i C położone na działkach ewidencyjnych o numerach ..., w obrębie ewidencyjnym .., na terenie gminy ..., powiat ..., województwo ... W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. wydał w dniu ... grudnia 2009 r. decyzję Nr ... w sprawie przyznania W. O. pomocy z tytułu ONW na rok 2009, w wysokości ... zł – do powierzchni stwierdzonej ... ha. Z kolei w dniu ... marca 2012 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zawiadomił W. O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji a po jego przeprowadzeniu wydał w dniu ... kwietnia 2012 r. decyzję Nr ... o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr ... w sprawie przyznania pomocy z tytułu ONW na rok 2009. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. ww. decyzji nastapiło z rażącym naruszeniem art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz art. 7 i 77 § Kpa ze względu na fakt, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. nieprawidłowo określił powierzchnię kwalifikującą się do płatności na działce ewidencyjnej Nr ... Podkreślono bowiem, że na działce ewidencyjnej Nr ... W. O. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha. Nienależnie od powyższego zauważono, że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w decyzji Nr ... z dnia ... kwietnia 2012 r. nie wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. w decyzji Nr ... z dnia ... grudnia 2009 r. nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem ..., który na tej działce wynosi ... ha. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez W. O. we wniosku z dnia 14 maja 2009 r. a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działek ewidencyjnych o numerach: ... oraz (...) ortofotomapy. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że przyznając w dniu ... grudnia 2009 r. W. O. pomoc z tytułu ONW na rok 2009 do powierzchni ... ha na działce ewidencyjnej Nr ..., na której znajdowała się działka rolna oznaczona literą A oraz do powierzchni ... na działce ewidencyjnej Nr ..., na której znajdowała się działka rolna oznaczona literą B, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy przepisu art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa. To zaś oznacza, iż – w ocenie Prezesa ARiMR – decyzja Nr ... z dnia ... grudnia 2009 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, bowiem przyznając W. O. pomoc z tytułu ONW na rok 2009 m. in. do powierzchni ... ha na działce ewidencyjnej Nr ..., na której znajdowała się działka rolna oznaczona literą A oraz do powierzchni ... ha na działce ewidencyjnej Nr ..., na której znajdowała się działka rolna oznaczona literą B, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał przedmiotową pomoc nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Tym samym Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Podkreślono jednocześnie, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu W. O. pomocy z tytułu ONW na rok 2009 w oparciu o stwierdzony stan faktyczny z uwzględnieniem wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył W. O. Wniósł o jej uchylenie jak również o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji nie wskazano podstaw faktycznych pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji, zaś w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nadużyto przywołanej podstawy prawnej tj. art. 156 § pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Wniesienie skargi i to niezależnie od jej treści skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 §1-7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w ww. przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie . Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności ONW nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja, której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. z dnia ... grudnia 2012 r. Nr ... nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim przypomnieć należy, że jej wydanie zostało poprzedzone kontrolą administracyjną w wyniku, której stwierdzono powierzchnię uprawnioną do płatności ONW równą ... ha. Do takiej też powierzchni przyznana została płatność ONW. Co istotne organ powierzchnię tą ustalił w następstwie kontroli administracyjnej, która wykazała, że powierzchnia uprawniona do płatności ONW jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku o płatność o zaledwie ... ha. Różnica ta dotyczyła jednej działki oznaczonej lit. B, którą była w istocie działka ewidencyjną o Nr ... Ową różnicę uwzględniono przy wyliczeniu płatności ONW do której skarżący był zdaniem organu uprawniony. Powyższe oznacza, iż skarżący miał uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja mocą, której przyznano mu płatność ONW jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano m.in. weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. W ocenie sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnianych przez nie pracowników. W przeciwnym przypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada, o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Zresztą uchybienia te nie są tak jednoznaczne i oczywiste dla samych organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Świadczy o tym porównanie uzasadnień rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Otóż Prezes ARiMR podniósł (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR nie wskazał, iż organ w decyzji, której nieważność stwierdzono nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem ..., który wynosił (na tej działce) ... ha. Za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawiają również racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Różnica między powierzchnią, którą przyjęto jako kwalifikującą się do płatności ONW, a tą która zdaniem organu odwoławczego powinna być przyjęta jest niewielka. To zaś oznacza, że kwota ewentualnych "nowych" płatności ONW przyznanych skarżącemu (przy założeniu, że doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia ... grudnia 2009 r.) nie różniłaby się znacząco od kwoty dotychczas przyznanej. Jeśli uwzględnimy przy tym koszty nowego postępowania, które należałoby przeprowadzić po stwierdzeniu nieważności ww. decyzji to także i z tego względu wzruszenie jej w trybie przewidzianych w art. 156 § 1 kpa byłoby nieuzasadnione. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić powyższe. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.