I SA/Wa 1726/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan sprawy 1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1983 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej przy ul. [...], stanowiącej własność R. Z. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1983 r. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że decyzją z [...] listopada 1983 r. Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej przy ul. [...] stanowiącej własność R. Z. Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2006 r. J. Z. - jedna ze spadkobierczyń R. Z., wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1983 r., zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez wywłaszczenie działki zbędnej dla celu wywłaszczenia oraz naruszenie art. 24 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, poprzez wywłaszczenie nieruchomości co do której - w związku z ustaleniem strefy ochronnej, nie zachodziła potrzeba zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, a tym samym wywłaszczenia. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że ocenie nadzorczej podlegała decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1983 r. wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem tej ustawy. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod rozbudowę lotniska komunikacyjnego, co spełniało kryterium celu użyteczności publicznej, i co potwierdza decyzja lokalizacyjna z dnia [...] września 1978 r. nr [...] wydana przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W., pozostająca w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. w dniu [...] listopada 1983 r., w obrocie prawnym. A zatem, zdaniem organu, spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ podał, że w aktach archiwalnych sprawy zachował się protokół z pertraktacji przeprowadzonych w dniu [...] października 1982 r. w sprawie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa – Z., z którego wynika, że R. Z. wyraził zgodę na zbycie Skarbowi Państwa przedmiotowego gruntu za proponowaną cenę w wysokości [...] zł. Natomiast z wniosku o wywłaszczenie z dnia 21 października 1983 r. wynika, że był jeszcze jeden protokół z pertraktacji z dnia [...] marca 1983 r., który nie zachował się w aktach archiwalnych co potwierdza, że prowadzone były dalsze rokowania z byłym właścicielem. Z wniosku Z. z dnia 21 października 1983 r. o wywłaszczenie oraz z zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 1983 r., wynika, że w wyniku wystąpienia właściciela wywłaszczanej nieruchomości o przeprowadzenie postępowania w trybie administracyjnym, nie zawarto umowy kupna za cenę, o której mowa w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 1983 r. Tym samym, zdaniem organu, nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony właściwemu organowi, i wniosek taki został złożony przez Z. w dniu 21 października 1983 r. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia 7 listopada 1983 r. organ wywłaszczeniowy poinformował strony o wszczęciu postępowania i o wyznaczeniu na dzień 23 listopada 1983 r. rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Oznacza to, że wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej było możliwe dopiero po przeprowadzeniu rozprawy przewidzianej ww. przepisami. A zatem, wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej było możliwe dopiero po przeprowadzeniu rozprawy przewidzianej tymi przepisami. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy W. została wydana w dniu [...] listopada 1983 r., natomiast jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego, wymagana art. 21 ustawy rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień 23 listopada 1983 r. Oznacza to zatem, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana przed dniem wyznaczonej rozprawy, w trzy dni po dniu sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1983 r. została wydana bez obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie część działki nr [...], znajduje się we władaniu P. z siedzibą w W. i stanowi własność Skarbu Państwa, a zatem zaskarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo P. i domagało się uchylenia decyzji zaskarżonej decyzji w części, w której stwierdza nieważność pkt I decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1983 r. Zarzuciło, że brak przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu wywłaszczeniowym można uznać za rażące naruszenie prawa, które powinno skutkować jedynie częściowym stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1983 r. wyłącznie w zakresie ustaleń dotyczących odszkodowania. Możliwość częściowego stwierdzenia nieważności jest uznana za dopuszczalną zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast stwierdzenie nieważności całej decyzji wywłaszczeniowej stanowiło naruszenie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności art. 3 określającego przesłanki wywłaszczenia, jak również art. 21 ust. 2 ustawy, wskazującego na podstawy rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia. W wyniku stwierdzenia w całości nieważności decyzji wywłaszczeniowej doszło do bezpodstawnego usunięcia z obrotu prawnego prawidłowego, w więc uzasadnionego zgodnie z obowiązującymi przepisami rozstrzygnięcia w zakresie wywłaszczenia nieruchomości. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody[...] z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1983 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej przy ul. [...], stanowiącej własność R. Z. - i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1983 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. 3.1 Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, w postępowaniu zwykłym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Podkreślić równocześnie należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. 3.2 Jak wynika z akt sprawy, Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] listopada 1983 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł na wniosek Z. o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o powierzchni [...] m² położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność R. Z. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1976 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wywłaszczana nieruchomość niezbędna jest pod rozbudowę lotniska, zgodnie z decyzją nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] września 1978 r. wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W.. Zawiadomieniem z dnia 7 listopada 1983 r. organ wywłaszczeniowy poinformował strony o wszczęciu postępowania i o wyznaczeniu na dzień 23 listopada 1983 r. rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej. Zgodnie zaś z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie, natomiast stosownie do art. 22 tej ustawy, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ; opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej było możliwe dopiero po przeprowadzeniu rozprawy przewidzianej tymi przepisami. Z akt sprawy w sposób nie budzący żadnych wątpliwości jednoznacznie wynika, że zaskarżona decyzja Naczelnika Dzielnicy W. została wydana w dniu [...] listopada 1983 r., rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wyznaczona na dzień [....] listopada 1983 r., co oznacza, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana przed dniem wyznaczonej rozprawy, tj. trzy dni po dniu sporządzeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wobec powyższego . Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej słusznie stwierdził, że zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1983 r. została wydana bez obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a zatem z rażącym naruszeniem art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Słusznie również organ stwierdził, że zaskarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie część działki nr [...], znajduje się we władaniu P. i stanowi własność Skarbu Państwa, a zatem zaskarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, jak słusznie stwierdził organ, w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.