VII SA/Wa 2210/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (organ I instancji, PINB [...]) decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 99, poz. 665) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm., dalej ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.), zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.), udzielił inwestorowi L. i J. K. pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku J. S. z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalono, że L. i J. K. (inwestorzy) w 1997 r. wykonali nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o art. 48 ust 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. zostało umorzone w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw . Zgodnie z art. 3 i 4 ww. ustawy do budowy, która została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów ustawy art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Na właścicielu takiego obiektu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. L. i J. K. w dniu 28 listopada 2007 r. złożyli wniosek o zalegalizowanie nadbudowanej części ww. budynku. Po wykonaniu obowiązków nałożonych na inwestorów postanowieniem PINB oraz po przeprowadzeniu kontroli, która potwierdziła zgodność realizacji inwestycji z inwentaryzacją budowlaną, obowiązującymi przepisami oraz zdatności obiektu do użytkowania, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku mieszkalnego. Decyzja ta została uchylona decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1628/09 uchylił decyzję zaskarżoną oraz nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu ustalenia dokładnej daty zakończenia nadbudowy. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że o zakończeniu budowy można mówić w sytuacji gdy obiekt pozwala na jego przekazanie do normalnej eksploatacji i użytkowania. Wskazał, iż organ dokonał przyjęcia pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznań od świadków : J. P., który od 1995 r. wynajmuje od inwestora lokal użytkowy zlokalizowany na parterze budynku, A. I., zamieszkałego w budynku przy ul. [...] oraz W. F. zamieszkałej przy ul. [...] w [...]. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji przyjął, że zakończenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nastąpiło w latach 1997 – 1998, dając wiarę zeznaniom świadków, jak również oświadczeniu złożonemu przez inwestorów. Uznał, że J. S. nie zamieszkuje w budynku sąsiednim i nie przedstawił żadnego dowodu co do daty zakończenia nadbudowy. Jednocześnie PINB [...] stwierdził, iż skarżący domniemanie potwierdził datę zakończenia budowy, wskazując, że od przełomu lat 1997 – 1998 nie może on odprowadzać wód opadowych ze swojego budynku. Organ podkreślił także, że inwestorzy w sposób prawidłowy wykonali obowiązek polegający na wykonaniu obróbek blacharskich murów ogniowych ze szczególnym uwzględnieniem odprowadzenia wody opadowej z rynny na teren własnej posesji, zaś w trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowe orynnowanie budynku J. S., co powoduje zalewanie ściany. Rozpoznając odwołanie J. S. od decyzji PINB, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy, organ II instancji), decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, odniesieniu się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (VII SA/Wa 1628/09), organu II instancji, wskazał, iż PINB [...] przyjął zeznania świadków w celu ustalenia daty zakończenia robót budowlanych przy nadbudowie ww. budynku w [...]. Świadkowie wskazali, że zakończenie robót nastąpiło w 1997 r. Nadto wyjaśnił, że decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., uchylił wcześniejszą decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], przy czym ww. rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ odwoławczy wskazał, że PINB [...] prawidłowo ustalił datę zakończenia robót budowlanych co do nadbudowy i zasadnie zastosował w sprawie przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że inwestorzy (po wydaniu decyzji Nr [...] przez [...]WINB) stosownie do treści art. 57 ust. 3 Prawa budowlanego, złożyli oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz Państwowej Straży Pożarnej, w toku postępowania przedstawili inwentaryzację powykonawczą, w której stwierdza się że nadbudowa budynku mieszkalnego jest zgodna z prawem. Inwentaryzacja zawiera ekspertyzę techniczną wymaganą art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] przy ul. [...] w [...]. Odnosząc się do argumentów odwołującego (J. S.), stwierdził, że L. i J. K. prawidłowo wykonali obowiązek w zakresie obróbek blacharskich murów ogniowych ze szczególnym uwzględnieniem odprowadzania wody opadowej z rynny na teren własnej posesji oraz wyregulowanie rynny dachowej, natomiast orynnowanie budynku odwołującego jest nieprawidłowe i to jest przyczyną zalewania ściany budynku. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego złożył J. S. (dalej skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucił nieprawidłowe ustalenie daty zakończenia samowolnej rozbudowy budynku [...] w [...] i powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. W szczególności w opisowej skardze podkreślił, że organ nadzoru budowlanego nie uwzględnił, że co najmniej do 27 lutego 2000 r. na rozbudowanym budynku nie zamontowano rur spustowych "deszczownic" i czy powyższy brak rur mógł stanowić o zakończeniu budowy. Zanegował także zeznania świadków jako nieprawdziwe, odniósł się do inwentaryzacji powykonawczej. W konkluzji skarżący stwierdził, że działania organów nadzoru budowlanego były błędne, bowiem zalewanie deszczówką nie jest jego winą jak przyjmują organy, sprawa dotyczy inwestorów a nie orynnowania jego budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotowa skargę w zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty są słuszne. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uchylając decyzje organów administracyjnych wskazał kierunki dokonania ustaleń i oceny prawnej. W kontekście powyższego stwierdzić należy, iż organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, kiedy powstała nadbudowa budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 1628/09 (wytyczne wiążące organy i sąd), wskazano bowiem, że w świetle art. 80 K.p.a. – obowiązkiem organu jest ocena czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wskazać należy, że o ile w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przedstawiając stan sprawy zasadnie stwierdził, iż przesłuchani w sprawie świadkowie wskazali w zeznaniach jako datę zakończenia robót budowlanych - 1997 r., to jednocześnie podkreślić należy całkowite pominięcie przez organ II instancji jak ocenione zostały te zeznania przez PINB [...]. Otóż w ponownej analizie materiału dowodowego organ I instancji przyjął, iż zakończenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nastąpiło w latach 1997 – 1998, dając wiarę zeznaniom świadków i oświadczeniu inwestorów. Ustalenia takie organ I instancji wzmocnił stwierdzeniem, że skarżący potwierdził tę datę wskazując, iż od przełomu lat 1997 – 1998 nie może odprowadzać wód opadowych ze swojego budynku. Tymczasem organ odwoławczy rozpatrując całość akt sprawy, pominął odniesienie się do wskazanej wyżej przez sąd oceny daty zakończenia robót budowlanych (przez organ I instancji). Natomiast niewątpliwie zaznaczył, że PINB [...] prawidłowo ustalił datę zakończenia robót budowlanych przedmiotowej nadbudowy. Odnosząc się do tej oceny należy przyjąć, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. (por. Łaszczyca Grzegorz, Komentarz do art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010). W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i – w konsekwencji uzasadnienie decyzji organu II instancji – nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Albo bowiem organ nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia – z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W obu przypadkach konsekwencją było naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Data zakończenia nadbudowy jest istotna, gdyż z art. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - wynika, iż do budowy, która została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów ustawy art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Na właścicielu takiego obiektu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można przyjąć za trafne stanowisko organu I instancji, iż zakończenie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nastąpiło w latach 1997 – 1998. Zakończenie prac budowlanych w latach 1997 – 1998 nie oznacza samo przez się ich zakończenia przed 11 lipca 1998 r., albowiem zakończenie ich po tej dacie, nie dawałoby możliwości zastosowania art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. W świetle powyższego należy uznać, że omawiana kwestia nie została należycie wyjaśniona i ewentualnie zweryfikowana przez organ II instancji. Jednocześnie Sąd zaznacza, że nie dyskredytuje postępowania dowodowego przeprowadzonego przez PINB [...], w szczególności zeznań świadków, a jedynie ocenę dowodu wywiedzioną na podstawie zeznań świadków i oświadczenia inwestorów. Rzeczą organu odwoławczego była ocena całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno zeznań świadków, oświadczenia inwestorów (również w kontekście wcześniejszych twierdzeń, że prace zakończono w 1998 r.), a także twierdzeń J. S.. Organ II instancji winien odnieść się do całości zarzutów odwołania skarżącego, w szczególności do "deszczownic" oraz kwestii ich braku – co do terminu zakończenia budowy. Brak jest także odniesienia się organu do złożonego zdjęcia przez skarżącego. Zauważyć należy, że zbędne było odnoszenie się organów do nieprawidłowości orynnowania czy obróbek blacharskich budynku skarżącego. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. w związku z art., 153 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie odwołanie organ uwzględni wskazaną wyżej ocenę prawną i dokona powtórnej analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego, ustalając ponad wszelką wątpliwość czy prace budowlane zostały zakończone przed 11 lipca 1998 r. Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego odnoszące się do jego sporów z innymi przeciwnikami – drogowcami, czy też zarzuty co do nieprawdziwość zeznań świadków. Argumenty kwestionujące zeznania świadków nie zostały poparte żadnymi innymi dowodami, sama ich negacja nie obala przeprowadzonego dowodu. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zarzut zalewania deszczówką. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a.