I OSK 1798/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Ol 1/13 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Burmistrza Miasta Ostróda w przedmiocie udzielenia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. I OSK 1798/15 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 1/13, oddalił skargę D. P. na bezczynność Burmistrza Miasta Ostródy w zakresie udzielenia informacji publicznej. Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy: D. P., wnioskiem z dnia 5 grudnia 2012 r., zażądał udzielenia informacji publicznych, dotyczących audytu "budżet miasta i Urzędu Miasta w Ostródzie w okresie od 01.01.2011r do 31.12.2011r i 01.01.2012r do 30.06.2012r pn: Sytuacja finansowa Gminy Miejskiej Ostróda", sporządzonego przez Stowarzyszenie [...] w S. Zwrócono się o wydanie umów z tym Stowarzyszeniem, zawartych w latach 2010-2012, faktur wystawionych przez ten podmiot oraz raportu z przeprowadzonego audytu. Burmistrz Miasta Ostródy, pismem z dnia 21 grudnia 2012 r., poinformował D. P., że wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu oraz przesłał kopię umowy zawartej ze Stowarzyszeniem na przeprowadzenie audytu oraz wskazał, że kwota wynagrodzenia za przeprowadzenie audytu wymieniona jest w tej umowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi na bezczynność, oddalił ją. Wskazano, że raport z przeprowadzonego audytu nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Żądana dokumentacja jest raportem z audytu przeprowadzonego na podstawie przepisów działu VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.). Do dokumentów, o których mowa w art. 284 u.f.p. nie znajduje zastosowania przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., ponieważ audyt nie jest dokumentacją przebiegu i efektów kontroli ani wystąpieniem, stanowiskiem, wnioskami i opinią podmiotów tę kontrolę wykonujących. Nie jest więc dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ nie jest oświadczeniem woli lub wiedzy, utrwalonym i podpisanym w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowanym do innego podmiotu, lub złożonym do akt. Stwierdzono także, że materiały będące podstawą do licznych koncepcji wewnętrznych i ścierania się poglądów wewnątrz samego organu, które nie przybrały zinstytucjonalizowanych kształtów, podobnie jak np. zapiski i notatki urzędnika organu administracji publicznej gromadzącego materiały do rozpoznania sprawy zakończonej orzeczeniem z jego udziałem nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Audyt wewnętrzny jest, jak już sama nazwa wskazuje, działalnością prowadzoną w całości wewnątrz struktur administracji i jego celem w jednostce samorządu terytorialnego jest wspieranie kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (art. 272 ust. 1 u.f.p.). W przedmiotowej sprawie objęta wnioskiem informacja została sporządzona przez niezależny zespół audytowy, ale z art. 275 u.f.p. wynika, że audyt wewnętrzny może prowadzić oprócz audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce także usługodawca niezatrudniony w jednostce samorządu terytorialnego (jak w przedmiotowej sprawie), a zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz.U. z 2010 r. nr 21, poz. 108, dalej: rozporządzenie), jego przepisy, dotyczące audytora wewnętrznego, stosuje się odpowiednio do audytora usługodawcy. Działalność audytowa ma więc charakter "służebny" wobec działań kierownika jednostki (tu: Burmistrza Miasta – art. 276 u.f.p.) i jest wykonywana w całości na jego potrzeby. Taki charakter działalności audytowej skłania do wniosku, że także dokumenty wytworzone w trakcie audytu mają w całości charakter dokumentów wewnętrznych, które w żaden sposób nie oddziałują na sytuację prawną podmiotów spoza struktury danej jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów rozporządzenia wynika zasadniczo roboczy, przygotowawczy i niestanowczy charakter dokumentów wytwarzanych w związku z audytem. Sprawozdanie z wykonania zadania audytowego również nie ma charakteru stanowczego. Ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zaleceń audytu prawodawca pozostawił w gestii kierownika jednostki (§ 27 ust. 3-4 rozporządzenia). Oznacza to, że sformułowania i zalecenia audytu mogą okazać się ostatecznie niezasadne, a więc ich upublicznianie może być przedwczesne, a niekiedy wręcz szkodliwe dla podmiotu audytowanego. Zgodnie z § 25 ust. 1 rozporządzenia brak jest prawnej możliwości udostępniania dokumentów audytowych nawet w ramach struktury organizacyjnej danej jednostki. Sąd I instancji uznał, że z uwagi na specyfikę dokumentów audytowych – a zwłaszcza ich stricte wewnętrznego oraz zasadniczo roboczego i nieostatecznego charakteru – nie można podzielić stanowiska, że dokumenty wytworzone w trakcie audytu, o których mowa w art. 284 u.f.p., nie mają charakteru dokumentów wewnętrznych. Przepis ten "nadaje charakter publiczny" wyłącznie planowi audytu oraz sprawozdaniu z wykonania tego planu oraz potwierdza zasadniczo niepubliczny charakter dokumentów związanych z audytem wewnętrznym, a nie go statuuje. Nie ma więc znaczenia czy dany dokument wytworzony w ramach procedury audytowej pochodzi bezpośrednio od audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce czy usługodawcy. W każdym przypadku nie będzie on stanowić informacji publicznej. Tym samym raport niezależnego zespołu audytowego na temat funkcjonowania kontroli zarządczej w Gminie Ostróda nie stanowi, w świetle art. 284 ust. 1 u.f.p., informacji publicznej. Raport ten nie jest bowiem planem audytu, w rozumieniu § 8 rozporządzenia, nie posiada również waloru sprawozdania z wykonania tego planu. Przedmiotowy raport zakwalifikować należy, zgodnie z art. 284 ust. 2 u.f.p., jako "inne niż wymienione w ust. 1 dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego". Z mocy wyraźnego wyłączenia ustawowego dokument ten nie stanowi jednak informacji publicznej, a więc Burmistrz, informując o niemożności udostępnienia tego dokumentu, nie dopuścił się bezczynności. Skargę kasacyjną wniósł D. P., żądając uchylenia wyroku WSA w Olsztynie w całości. Zarzucono naruszenie: • art. 272 u.f.p., ponieważ Sąd I instancji uznał, że czynności wykonane przez Stowarzyszenie [...] w S. w okresie od 2 lipca 2012 r. do 30 lipca 2012 r. w Urzędzie Miasta Ostródy były audytem wewnętrznym, a nie kontrolą finansową (rewizją finansową) wykonaną przez audytora zewnętrznego; • art. 275 u.f.p., ponieważ pominięto fakt, że audytu wewnętrznego nie może w tym samym okresie prowadzić audytor wewnętrzny zatrudniony w jednostce oraz usługodawca w niej niezatrudniony, gdyż przepis ten posługuje się spójnikiem "albo", co oznacza alternatywę rozłączną; • art. 278 ust. 3, art. 279 ust. 3 u.f.p. w zw. z art. 58 § 1 K.c. przez niezastosowanie tych przepisów do oceny umowy zawartej między Miastem Ostróda a Stowarzyszeniem. Uznano, że umowa ta była ważna, pomimo iż jest ona sprzeczna z ustawą, tj. art. 278 ust. 3, art. 279 ust. 3 u.f.p.; • art. 284 ust 2 u.f.p., ponieważ WSA w Olsztynie błędnie przyjął, że każda osoba upoważniona przez kierownika organu do przeprowadzenia kontroli w urzędzie tego organu, prowadzonej zgodnie z przepisami u.f.p. jest audytorem wewnętrznym, niezależnie od prawidłowości powołania tej osoby, a także, że może być kilku audytorów wewnętrznych w jednym okresie oraz audytem wewnętrznym można uznać czynności (kontrolne, sprawdzające) jednorazowe i trwające zaledwie cztery tygodnie, pomimo że art. 272 ust 1 u.f.p. mówi o działalności "systematycznej"; • art. 1 ust. 1 u.f.p., ponieważ niewłasciwie uznano, że dokument zawierający szczegółowe dane dotyczące wyniku finansowego i analizy dochodów i wydatków, sytuacji finansowej oraz dotyczący działalności i organizacji w zakresie gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego sporządzony w ramach usługi zamówionej przez Burmistrza i opłaconej ze środków publicznych, nie stanowi informacji o sprawach publicznych; • art. 61 ust 1 Konstytucji RP, ponieważ przyjęto, że informacji o działalności władz publicznych nie stanowią inne, niż wymienione w art. 284 ust. 1 u.f.p., dokumenty wytworzone przez audytora wewnętrznego w trakcie prowadzenia audytu wewnętrznego. Niewłaściwie uznano także, że tzw. dokumenty wewnętrzne nie stanowią informacji o działalności władz publicznych. Wniesiono także o zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu o zbadanie zgodności z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP art. 284 ust. 2 u.f.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Ostródy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. NSA, postanowieniem z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1297/13, zawiesił postępowanie w sprawie ze względu na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt K 14/13 o stwierdzenie niezgodności art. 284 ust. 2 u.f.p. z art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP. Następnie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1297/13, w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13, podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc rozpoznano skargę kasacyjną w jej granicach. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13 orzekł, że art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) jest niezgodny z art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.). Podnieść należy, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów ustawy, na podstawie których były wydane decyzje w przedmiotowej sprawie (czego nie mógł uwzględnić WSA w Olsztynie w wyroku o sygn. akt II SAB/Ol 1/13) nie może być nie brane pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, do czego obliguje uchwała z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, zgodnie z którą w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, NSA powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału, niebędąc związanym postanowieniami art. 183 § P.p.s.a. Uchwała ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, tym bardziej że w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów, których niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny. Dodać trzeba, że do respektowania przedmiotowej uchwały zobowiązuje ponadto przepis art. 269 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Podkreślić należy, że stanowisko zajęte w uchwale o sygn. akt I OPS 9/09, skład rozpoznający przedmiotową sprawę podziela w całej rozciągłości, uznając tym samym, iż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 284 ust. 2 u.f.p. z Konstytucją, pozwala na bezpośrednie zastosowanie przepisów art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP. Wyrok o sygn. akt K 14/13 posiada moc powszechnie obowiązującą, jest ostateczny i stanowi podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach będących w toku (zawisłych przed Sądem) zgodnie z postanowieniami art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym samym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, może powodować różne następstwa procesowe, w zależności od tego, czy sprawa toczy się przed organem administracji publicznej, czy też przed sądem (w tym również przed sądem administracyjnym) oraz od tego, czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, prawomocne orzeczenie sądowe, albo nieostateczna decyzja lub nieprawomocne orzeczenie sądowe. W przypadku kiedy przed wejściem w życie orzeczenia TK, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, była wydana ostateczna decyzja administracyjna, można żądać wznowienia postępowania zgodnie z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.). Jeżeli wydano prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, można żądać, stosownie do art. 272 § 1 P.p.s.a., wznowienia postępowania sądowego. Nieostateczna decyzja administracyjna i nieprawomocne orzeczenie sądowe powinny być natomiast uchylone przez organ drugiej instancji lub sąd drugiej instancji, do których wniesiono środek odwoławczy. Uznać zatem należy, że akt normatywny (przepis) niezgodny z Konstytucją nie może być źródłem praw i obowiązków, a derogacja aktu normatywnego na skutek orzeczenia TK stwierdzającego jego niekonstytucyjność ma charakter bezwarunkowy i ostateczny, co uniemożliwia stosowanie tego aktu do oceny jakichkolwiek, w tym wcześniejszych, stosunków prawnych. Trybunał Konstytucyjny, wskazując na sprzeczność z Konstytucją art. 284 ust. 2 u.f.p., jednocześnie podniósł, że "nie jest zadaniem Trybunału rozstrzyganie, które z poszczególnych dokumentów wytwarzanych przez audytora stanowią informację publiczną, stosownie do wskazanych wyżej kryteriów, a które nie. Kwestie te powinny rozstrzygać w pierwszej kolejności organy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, oceniające, czy dokument, którego udostępnienia w trybie u.d.i.p. żąda skarżący, stanowi informację publiczną, zaś w przypadku sporu - sądy administracyjne. Zakres pojęcia informacji publicznej podlega ustaleniu przede wszystkim na podstawie art. 61 Konstytucji, a także na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Tym samym uznano, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej zarówno podmioty zobowiązane do udzielenia informacji, jak i sądy administracyjne zobowiązane są do oceny czy dokumentacja wytworzona przez audytora w toku wykonywania audytu jednostki finansów publicznych posiada walor informacji publicznej. Dodać należy, że Trybunał Konstytucyjny, odwołując się szeroko do własnego orzecznictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, zaakceptował koncepcję "dokumentu wewnętrznego", jako dokumentu, który nie został wykorzystany w procesie decyzyjnym lub którego treść dotyczy jedynie sfery zamierzeń. Dokumenty wewnętrzne nie zwierają informacji publicznej i wobec tego nie podlegają udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz postanowienie NSA z dnia 21 grudnia, 2010 r., sygn. akt I OSK 1975/10). Podnieść trzeba, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien więc zbadać charakter żądanej przez skarżącego dokumentacji wytworzonej podczas audytu budżetu Miasta Ostródy. W tym zakresie konieczne jest odróżnienie dokumentów zawierających informację publiczną od dokumentów o charakterze wewnętrznym. Zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niczym nieuzasadniony. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Tak więc w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisów, które miał naruszyć wojewódzki sąd administracyjny, uznać należy taki zarzut za bezpodstawny, a forma tak określonego zarzutu wskazuje na brak profesjonalizmu autora skargi kasacyjnej. Biorąc jednak pod uwagę skutki jakie rodzi wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 14/13 dla zastosowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), należało uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.