II SA/Go 134/13

Dnia 21 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi T.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowy obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T.W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy ustalił na wniosek T.W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego, na działce nr [...]. W decyzji przewidziano m.in. - nieprzekraczalne linie zabudowy w obrębie ścian zewnętrznych istniejącego budynku, - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie może przekroczyć stanu istniejącego - szerokość elewacji frontowej – jak w stanie istniejącym, - geometria dachu – dwuspadowy, spadki 30-50 stopni, pokrycie dachówką lub blachodachówką, - wysokość zabudowy – maks. 4,5 m od najniżej położonego narożnika budynku do najwyższego gzymsu i 6 m do kalenicy dachu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany oraz wydał pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Dnia [...] września 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na wniosek Komendy Wojewódzkiej Policji, przeprowadził kontrolę przedmiotowej inwestycji. Na terenie działki znajdował się budynek – hala namiotowa z profili aluminiowych ze ścianami z płyt warstwowych, z dachem z tkaniny poliestrowej powlekanej. PINB stwierdził niezgodność realizowanej budowy z decyzją Wójta Gminy o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2010 r. polegającą na różnicy: - wymiarów zewnętrznych budynku – obecnie wynoszą 15,27 m na 10,24 m (projektowane: 10 m x 15,10 m), - odległości od granic: od strony drogi – 3,5 m (projektowana 4 m), od strony działki nr [...] – jeden narożnik 6,1 m a drugi 5,96 m (projektowana: 5,32 m). Ponadto PINB stwierdził niezgodność montażu obudowy – ścian warstwowych polegające na obudowie ścian na zewnątrz słupów (wg projektu: wypełnienie ściany podłużnej między słupami płytą warstwową grubości 60 mm). Inwestor oświadczył do protokołu, że budynek w osiach jest zgodny z projektem. Różnica w wymiarach zewnętrznych wynikła z powodu obudowy ścian po zewnętrznej stronie słupów. Dodał, że budynek został pobudowany w miejsce starych fundamentów o obrysie zgodnym z mapą do celów projektowych. Odnosząc się do decyzji o warunkach zabudowy podał, że na załączonej przez niego mapie nie było naniesionych istniejących fundamentów, a jedynie stojący na ich części budynek sklepowy. Ponieważ obiekt nie był zwymiarowany, nie zwrócił uwagi, że są to wymiary istniejących fundamentów, a jedynie zarys sklepu. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na działce nr [...]. Decyzja Starosty została bowiem wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Polegało ono na niezgodności wydanej decyzji z decyzją Wójta Gminy o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2010 r. Udzielono pozwolenia na budowę obiektu, dla którego w ogóle nie zostały ustalone warunki zabudowy. Ponadto Wojewoda stwierdził, iż brak było podstawowego dokumentu – projektu architektoniczno-budowlanego dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Podczas oględzin dnia [...] kwietnia 2012 r. PINB stwierdził, że hala jest nieużytkowana oraz że połacie dachowe pokryte są powłoką poliestrową. Natomiast zgodnie z projektem połacie dachowe miały być pokryte blachą stalową – blachodachówką. Dotychczasowy stan obiektu został potwierdzony w toku oględzin w dniu [...] lipca 2012 r. Na wezwanie organu, dnia [...] kwietnia 2011r. inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną wykonanych robót budowlanych dotyczącą przedmiotowego obiektu, sporządzoną przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane ze specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał T.W. rozbiórkę budowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ pierwszej instancji podał, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] marca 2010r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zawiera zapis w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) linie zabudowy – nieprzekraczalne w obrębie ścian zewnętrznych istniejącego budynku, b) wielkość powierzchni całkowitej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu może przekroczyć stanu istniejącego. Mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji określa linię zabudowy w obrębie ścian zewnętrznych istniejącego budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym około 7 m na 12 m i powierzchni zabudowy około 84 m2. Natomiast inwestor wybudował obiekt o wymiarach zewnętrznych 10,24 m x 15,27 m i powierzchni zabudowy około 156 m2, tj. o gabarytach znacznie większych niż wskazane zostały w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto decyzja dotyczyła nadbudowy i przebudowy budynku w obrębie istniejących fundamentów ścian zewnętrznych, a nie jego rozbudowy. Nadto PINB wskazał, że odległość przedmiotowego obiektu budowlanego od granicy działki lasu nie spełnia warunków określonych przepisem § 271 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Minimalna dopuszczalna w/w przepisem odległość wynosi 12 m, a rzeczywista wynosi 9 m. Od decyzji PINB T.W. wniósł odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał na jego zdaniem błędne określenie przez organ gabarytów budynku gospodarczego, który był zlokalizowany w miejscu usytuowania obiektu. Brak jest w decyzji, jak również w dokumentach zebranych w sprawie, w oparciu o jakie fakty organ ustalił, iż poprzedni budynek miał wymiary około 7 na 12 m, gdy tymczasem wynosiły one 10 na 15 m. Dodał, że odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy określona na załączniku graficznym do decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. nie określa parametrów szerokości jak i długości obiektu, a zatem również nie wskazuje na fakt przekroczenia tych gabarytów. Tym samym, z uwagi na powyższe, zdaniem T.W. brak jest podstaw do stwierdzenia, że budynek uległ rozbudowie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji PINB nie określił, w stosunku do której działki leśnej – nr [...], odległość wynosi 9 m. Odległości te nie zostały również w sposób jednoznaczny określone w w/w decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2010 r. Natomiast fakt istnienia budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...] oraz brak sprecyzowania odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy sugerowałby brak konieczności pomniejszenia przedmiotowego obiektu do wymiarów zapewniających odległość minimalną określoną w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto wykonany obiekt nie jest zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego budynkiem. Tym samym, w ocenie strony zachodzą wątpliwości co do obowiązku zachowania odległości określonej w/w rozporządzeniem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Organ odwoławczy jednoznacznie zakwalifikował obiekt jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. WINB stwierdził, że ze względu na usytuowanie rozpatrywanego obiektu względem granicy działki sąsiedniej brak jest możliwości jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określonych czynności lub robót naprawczych. Usytuowanie przedmiotowego budynku pozostaje w rażącej sprzeczności z wymogami przepisu § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Z treści przedłożonej przez inwestora na żądanie organu opinii technicznej wynika bowiem, że ściana południowa obiektu zlokalizowana jest w odległości około 9,50 m od granicy lasu i nie spełnia warunku podanego w § 271 ust. 1, 2, 8 rozporządzenia. Także z pomiaru dokonanego na podstawie mapy z pomiaru powykonawczego w skali 1:1000 sporządzonej przez geodetę uprawnionego dołączonej do opinii technicznej (str. 7) wynika, że odległość obiektu od działki lasu, tj. działki nr [...] wynosi około 9,50 m. Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wyżej wskazanych wymagań, nawet jeśli możliwym byłoby usytuowanie budynku w odległości 12 m od granicy z działką sąsiednią, wiązałyby się w istocie z koniecznością częściowej rozbiórki obiektu do wymiarów zapewniających jego usytuowanie zgodne z przepisami. Pomimo niewypowiedzenia się przez autora opinii technicznej w kwestii technicznych możliwości takiej rozbiórki, ze względu na zastosowane rozwiązania konstrukcyjne ewentualna rozbiórka jednej usytuowanej w stosunku do granicy działki sąsiedniej niezgodnie z przepisami, ściany zewnętrznej (południowej) i częściowe skrócenie dwóch ścian bocznych, bez wątpienia spowodowałaby powstanie zagrożenia dla pozostałych części obiektu, chociażby poprzez utratę oparcia dla dachu budynku. Jeżeli w okolicznościach sprawy organ uzna, że nie jest realnie możliwe wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego w części bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (budynku), nawet wykonanej zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, koniecznym jest w takiej sytuacji nakazanie jego rozbiórki w całości. Wbrew twierdzeniu strony, w pkt 2.1 decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji, zawarty został wymóg w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z dokumentów sprawy wynika, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i jej ustalenia są wiążące również dla organów nadzoru budowlanego. Jak na to zwrócił uwagę PINB, mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji określa linię zabudowy w obrębie ścian zewnętrznych istniejącego budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym około 7 na 12 m i powierzchni zabudowy około 84 m2. Natomiast inwestor wybudował obiekt o wymiarach zewnętrznych 10,24 na 15,27 m, o powierzchni zabudowy ok. 156 m2, tj. o gabarytach znacznie większych niż wskazane zostały w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto decyzja dotyczyła nadbudowy i przebudowy budynku w obrębie istniejących fundamentów ścian zewnętrznych, a nie jego rozbudowy. Dodatkowo, wskazana w decyzji o warunkach zabudowy maksymalna wysokość zabudowy wynosić miała 4,5 m od najniżej położonego narożnika budynku do najwyższego gzymsu, tymczasem z opinii technicznej wynika, że wynosi ona 4,1 m. Natomiast spadek dachu miał wynosić od 30°- 50°, a wynosi 18°. W konsekwencji WINB uznał, że omawiany obiekt narusza również przepisy o planowaniu przestrzennym. Na niezgodność omawianego obiektu z warunkami zabudowy określonymi w decyzji Wójta Gminy jednoznacznie wskazuje treść opinii urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia w tym zakresie na zlecenie organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy. Dokument ten stanowi istotny dowód w omawianej sprawie, którego organy nadzoru budowlanego – oprócz własnej oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym – nie mogły pominąć. W sytuacji, gdy na rozpatrywanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy dla realizacji obiektów budowlanych określa decyzja administracyjna, tak jak w omawianym przypadku. W konsekwencji skoro omawiany obiekt jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, narusza on przepisy o planowaniu przestrzennym. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T.W.. Zarzucił: - błędne zastosowanie art. 51 § 1 pkt 1 Prawa budowlanego przy arbitralnym przyjęciu, iż nie istnieje możliwość doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, - naruszenie prawa art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie art. 7 oraz art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z istniejących w sprawie materiałów w sytuacji, gdy jest oczywiste, że dowody te zostały przez organ pierwszej instancji pominięte, a ich pominięcie doprowadziło do błędnych wniosków, - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie, że obecny budynek wznoszony jest na fundamentach poprzedniego, którego legalności nie podważono, i który nie zachowywał odległości 12 m, - naruszenie art.7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, przez co nie uwzględniono, że działka leśna jest niezalesiona, zatem nie istnieje zagrożenie pożarowe, dla którego ustanowiono normy odległościowe. Podał, że skarżone decyzje w swych ustaleniach opierają się na mapie powykonawczej, podczas gdy jedyną mapą, mogąca być podstawą takich ustaleń powinna być mapa dla celów projektowych. Tylko taka mapa bowiem jest mapą właściwą dla tego rodzaju postępowania, co wynika z przepisów art. 33 Prawa Budowlanego oraz wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne przepisów wykonawczych rozporządzenia MSWiA z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263 poz. 1572). Mapa taka (do celów projektowych), którą skarżący załączył, wskazuje granice fundamentów poprzedniego budynku, które winny być w świetle decyzji o warunkach zabudowy kryterium prawidłowości budowy, nieznaczne przekroczenia jakie zaistniały w toku jej realizacji na długości i szerokości budynku łatwe są do usunięcia poprzez przeniesienie okładzin ścian do wewnątrz, co zresztą przewiduje projekt. Budynek ten spełnia też pozostałe parametry wynikające z ustaleń warunków zabudowy, także w zakresie geometrii dachu. Organy orzekające w sprawie pominęły, iż warunki zabudowy były przez Wójta Gminy zmienione decyzją Wójta Gminy z dnia [...] maja 2010 r. Wójt zmienił pierwotne zapisy w zakresie dopuszczalnych spadków. Budynek obecnie wznoszony mieści się w tych granicach. Sam rodzaj pokrycia dachowego to nie jest element nieusuwalny uzasadniający rozbiórkę, albowiem jest to element łatwo wymienialny i w ramach postępowania sanacyjnego należało nakazać jedynie jego wymianę. Nie występuje zatem zarzucana przez skarżone decyzje niezgodność z warunkami zabudowy. Co do kwestii odległości od działki leśnej i zarzutów niezgodności z § 271 rozporządzenia w sprawie pierwotny wniosek skarżącego wyraźnie wskazywał na zamiar rozbudowy i nadbudowy na bazie istniejących fundamentów. Decyzja Wójta Gminy z [...] marca 2010r. wskazała, że linia zabudowy nie może przekraczać ścian zewnętrznych istniejącego budynku, co naprowadza, że projektowany budynek miał powstać na fundamentach budynku poprzedniego. Tak budowa była realizowana. Poprzedni budynek został wzniesiony w latach osiemdziesiątych i nie budził zastrzeżeń co do norm odległościowych. W 2004 r. skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2004 r. (na zamierzoną wówczas ale nie realizowaną budowę domu mieszkalnego) i zgodnie z wskazanymi w niej warunkami linia zabudowy miała zachowywać odległość 10 metrów od granicy działki leśnej. Budynek wcześniej wzniesiony, obecnie już wyburzony, pozostawał w odległości 9,50 m od działki leśnej. Skoro obecny budynek wznoszony jest na fundamentach poprzedniego, którego legalności nie podważono, to ustalanie w jednych warunkach normy 10 metrów, w następnych zaś pośrednio normy 12 metrów wynikającej z przepisów rozporządzenia wykonawczego stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Norma 12 m nie jest normą bezwzględną, w toku konkretnego postępowania organ mający wydać decyzję o warunkach powinien uzyskać od właściciela działki leśnej jego stanowisko. Powinien też wyjaśnić stan faktyczny. A jest on taki, że przedmiotowa działka leśna na wysokości zamierzonej inwestycji nie jest zalesiona. W wielu znanych skarżącemu przypadkach władające działkami leśnymi jednostki Lasów Państwowych wyrażają zgodę na budowę w odległościach mniejszych niż 12 m. Tak było w postępowaniu decyzyjnym w 2004 r. gdzie wyraźnie wskazano jako odległość minimalną 10 metrów. Wójt, wydając obecnie decyzję dla obecnej budowy prowadzonej na bazie poprzedniego wzniesionego wcześniej budynku który był legalnie dopuszczony do użytku – poprzez wskazanie jako granic obrysu poprzedniego budynku powołał de facto odległość 9,50 m. Obecna bowiem decyzja o warunkach zabudowy w pkt. 2.1 nie wskazuje wprost tych limitów odległości od działki leśnej, jednak skoro wskazuje linie zabudowy w granicach istniejącego budynku mając wiedzę, że linia ta pozostaje w odległości 9,50 m – należy przyjąć, że obecne warunki zabudowy także taką właśnie odległość wskazały. Art. 37 ust. 2 prawa budowlanego w obowiązującej obecnie treści stanowi, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotyczy to także przypadków, gdy decyzja została unieważniona, o czym przepis ów wprost stanowi. Orzecznictwo wskazuje, że w przypadku takim, jaki ma miejsce w tej sprawie nie można zaakceptować orzeczenia administracyjnego (nadzoru budowlanego) opartego na art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Przeciwnie, w stanie faktycznym występującym w sprawie, wobec zrealizowania w części robót budowlanych, na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało usunięte następnie z obrotu prawnego, zastosowanie miała regulacja art. 51 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uwzględniając w istocie jedynie zarzut skarżącego dotyczący geometrii dachu obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Sąd, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co czyni skargę zasadną. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 roku utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...], nakazująca T.W. rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr [...], albowiem inwestor na tejże działce wzniósł obiekt budowlany o gabarytach znacznie przekraczających ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy oraz przekraczający minimalną odległość od granicy działki leśnej. Tak zatem podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiła decyzja Wójta Gminy z dnia [...] marca 2010 roku nr [...], ustalająca dla T.W. warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku gospodarczego, na działce nr ewidencyjny [...]. Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690). Znaczenie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku Nr 164, poz. 1588). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a zatem przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Natomiast zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (tak między innymi Komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego : M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, a także J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Jak się jednak okazuje, organy obydwu instancji nie dopełniły zadość obowiązkom wynikającym z powyższych zasad. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków tam wskazanych. Przepis art. 61 ust. 6 tejże ustawy zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W myśl § 9 ust 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku – w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 roku, Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie powyższego upoważnienia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Przepis art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje stosowanie mapy o skali 1:500 albo 1:1000. Powyższe oznacza, że w przypadku stosowania wadliwej mapy, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Dokonując ustaleń faktycznych w zakresie prawidłowej realizacji inwestycji, organ porównał wyniki oględzin budynku, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy, z treścią tej decyzji. W części tekstowej decyzji nie zawarto wskazań co do parametrów długości i szerokości budynku oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy. Parametry takie natomiast zawiera mapa stanowiąca część graficzną decyzji. Na mapie tej ujawniono działkę nr [...] oraz budynek, którego dotyczy decyzja. Mapa jednak nie zawiera oznaczenia skali w jakiej została wykonana. Omawiana decyzja korzysta z przymiotu ostateczności i pozostaje w obrocie prawnym. Organy obydwu instancji posługując się tą mapą (w aktach administracyjnych brak innej mapy, w szczególności o oznaczonej skali dla planowanej inwestycji) dokonały pomiarów nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz parametrów jakim zgodnie z omawianą decyzją powinien budynek odpowiadać. Organy w rozważaniach dotyczących parametrów budynku w zakresie jego długości i szerokości przyjęły, że mapę wykonano w skali 1:1000. Jednak dla takiego założenia, że mapę wykonano w takiej właśnie skali, nie poczyniły żadnych wyjaśnień i ustaleń. Takie uchybienie podważa prawidłowość wszelkich porównań w zakresie odstępstw inwestycji od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wnioski wynikające z tych rozważań stały się bezpodstawne i dowolne. W części opisowej decyzji ustalającej warunki zabudowy zastrzeżono, że wielkość powierzchni całkowitej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie może przekroczyć stanu istniejącego szerokości elewacji frontowej, która musi być zachowana, jak w stanie istniejącym w chwili wydania decyzji. Wyjaśnienie zatem parametrów budynku oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy dla sprawy ma podstawowe znaczenie. W decyzjach organów obydwu instancji ustalono, na podstawie oględzin, że obmiary budynku wynoszą co do długości 15,27 m zaś szerokości 10,24 m, podczas gdy według pomiarów wyliczonych na podstawie mapy stanowiącej graficzną część decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że wymiary powinny wynosić odpowiednio 12 i 7 m. Zwiększenie tych parametrów spowodowało zwiększenie powierzchni zabudowy. Brak ustaleń co do skali mapy, jak już wyżej powiedziano, uniemożliwia także oznaczenie faktycznego przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy. W kontrolowanej sprawie organy obydwu instancji jako podstawę rozstrzygnięcia również wskazały przekroczenie przez inwestora dopuszczalnej odległości 12 metrów oddalenia ściany budynku od granicy działki leśnej, która to odległość została oznaczona przepisami obowiązującego prawa. Wedle zarzutu skargi inwestycja została posadowiona na bazie istniejących fundamentów pierwotnego budynku i mieści się dlatego w jego granicach. Tym samym odpowiada parametrom długości i szerokości poprzedniej budowli, do tego usytuowanej w odległości 9,5 m od granicy działki leśnej, zatem inwestycja jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Z powyższych przyczyn brak wyjaśnienia przez organy obydwu instancji skali mapy, stanowiącej graficzną część decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestycji, Sąd uznał za istotne naruszenie zasad postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Z tej to racji zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogą się ostać. Dokonując ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji podejmie wszelkie czynności konieczne dla ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy, która jak wynika z mapy, wyznacza jednocześnie parametry długości i szerokości budynku. W tym celu organ rozważy potrzebę zapoznania się z oryginałem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla omawianej inwestycji, a przede wszystkim z oryginałem mapy, na której powinna być ujawniona skala, zaś mapa znajdująca się w aktach administracyjnych posiada wadę powstałą w procesie kopiowania. Jeśli okaże się, że oryginał graficznej części decyzji ustalającej warunki zabudowy faktycznie pozbawiony jest oznaczenia skali, wtedy organ poczyni dalsze czynności, przykładowo porównawcze z mapą zaopatrzoną w skalę. Przydatne w sprawie mogą okazać się także inne mapy zaopatrzone w skalę, na których ujawniono działkę [...], z zaznaczeniem budynku, do którego nadbudowy i przebudowy odnosi się opisana wyżej decyzja Wójta Gminy. Dla prawidłowego ustalenia omawianych faktów przydatne mogą okazać się również oględziny elementów pierwotnej zabudowy, jak również przesłuchanie świadków. Organ odwoławczy uzasadnił brak możliwości wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót naprawczych ze względu na dopuszczalne przekroczenie minimalnej odległości ściany budynku od granicy działki leśnej. Jeśli ustalenia organu w zakresie wadliwego posadowienia ściany budynku w rezultacie prowadzonych robót budowlanych okazałyby się słuszne, wtedy właściwym byłoby ponowne przeanalizowanie możliwości zastosowania przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego w aspekcie wyrażonej w skardze gotowości inwestora wykonania koniecznych czynności lub robót budowlanych. Kierując się wynikami kontroli postępowania administracyjnego Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Podstawę prawną do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd wywiódł z treści art. 152 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania z treści art. 200 p.p.s.a.