IV SAB/Gl 150/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.J. na bezczynność Przewodniczącego Zarządu A w K. w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie obejmującym udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umowy z dnia [...]r. nr [...], zawartej z Związkiem B w T.; 2) nakazuje Przewodniczącemu Zarządu A w K. załatwienie wniosku J.J. z dnia 17 lipca 2012r. w pozostałym zakresie; 3) stwierdza, że bezczynność w zakresie wymienionym w pkt 2 niniejszego wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Przewodniczącego Zarządu A w K. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] J.J. wniósł skargę na bezczynność Przewodniczącego Zarządu A w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci treści umów i porozumień zawartych przez A w latach [...] (do dnia realizacji wniosku) z gminami niebędącymi członkami Związku oraz z innymi organizatorami komunikacji miejskiej, a także z innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub administracji rządowej wraz ze wszystkimi załącznikami i aneksami. W treści skargi strona podała, że wspomniany wniosek złożyła w dniu [...], a pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie udostępniono jej przedmiotowej informacji w odpowiednim zakresie i formie. Jakkolwiek bowiem wskazany wyżej organ udzielił mu odpowiedzi w dniu [...], to jednak po pierwsze – w przesłanych materiałach zamieścił jedynie część umów i porozumień objętych wnioskiem (nie przekazując między innymi tych, które zawarto z gminami R., Ś., I. i C. – zanim gminy te przystąpiły do A jak również z gminą J., z Województwem [...], z MZKP T., ZKKM J., MZK T. – w tym dotyczących honorowania biletów czy wspólnego organizowania komunikacji), z kolei po drugie – te dokumenty, które mu udostępniono, przekazane zostały w formie zapisu na nośniku CD, który jest nieczytelny i zamieszczony w postaci zabezpieczonej przed dokonywaniem jakichkolwiek zmian czy edycji z adnotacją o zakazie kopiowania i powielania w jakikolwiek sposób bez zgody autora. Zdaniem skarżącego taki sposób udostępnienia informacji narusza art. 2 ust. 1, art. 2a ust. 2 i art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zarządu A, reprezentowany przez radcę prawnego J.K. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie co do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej treści umów i porozumień zawartych przez ten podmiot w latach [...] z gminami nie będącymi uczestnikami Związku i z innymi organizatorami komunikacji miejskiej, a także z innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub administracją rządową oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Pełnomocnik organu wywiódł, że wniosek w niniejszej sprawie został zgłoszony przez J.J. w dniu [...]. Następnie, to jest w dniu [...] skarżącego poinformowano, że z uwagi na zakres wnioskowanej informacji oraz możliwości techniczno-organizacyjne realizacja jego żądania w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwa oraz, że objęta jego wnioskiem informacja zostanie mu udzielona do [...]. W tym miejscu reprezentujący organ radca prawny wskazał, że żądana informacja publiczna została udostępniona J.J. pocztą elektroniczną w dniu [...]. Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi podkreślił, że stronie przekazano w tym zakresie wszystkie objęte jej wnioskiem dokumenty, które były w posiadaniu Związku za jedynym wyjątkiem, a mianowicie poza umową z Międzygminnym Związkiem Komunikacji Pasażerskiej w T. nr [...] z dnia [...], która została omyłkowo pominięta. Wskazany wyżej radca prawny przyznał, że organ pozostawał w bezczynności co do udostępnienia rzeczonej umowy, jednak udostępnił skarżącemu jej treść wraz z aneksami i załącznikami w dniu [...] i dlatego – w świetle utrwalonego stanowiska judykatury – skarga w tym zakresie podlegać powinna umorzeniu. Pełnomocnik organu dodał, że wskazane wyżej dokumenty, przekazane J.J. w dniu [...] oraz [...] stanowią wyczerpującą odpowiedź, gdyż w zakresie objętym wnioskiem tylko one były w posiadaniu Związku. Organ nie dysponował natomiast umowami z gminami: R., Ś., I. i C. zawartymi przed przystąpieniem tych gmin do Związku ani też umowami zawartymi ze wskazanymi we wniosku organizatorami komunikacji, jako że nie był obowiązany do ich posiadania po upływie określonego okresu ich przechowywania. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieprawidłowej i nieczytelnej formy, w jakiej miało nastąpić udostępnienie informacji, reprezentujący organ radca prawny zaakcentował, że we wniosku J.J. sam domagał się przesłania mu tej informacji drogą elektroniczną. Spełnienie żądania strony wymagało więc zeskanowania znajdujących się w posiadaniu związku dokumentów, zapisania danych w formacie PDF oraz przesłania ich na jej adres poczty elektronicznej. Skoro przy tym skarżący w swoim wniosku nie dokonał jakichkolwiek dodatkowych zastrzeżeń co do formy udostępnienia żądanych informacji, w tym co do parametrów i właściwości pliku obejmującego informację, ani też co do możliwości wydzielania stron pliku, czy też opcji wydruku. Z kolei gorsza jakość tekstu zeskanowanego dokumentu w stosunku do dokumentu papierowego stanowi normalne następstwo tego rodzaju zmiany formy udostępnianej informacji. Jeżeli zaś skarżący zamierzał uzyskać żądaną informację w bardziej czytelnej, papierowej formie, zasadnym było wyrażenie takiego zamiaru we wniosku. Następnie, to jest w dniu [...] skarżący złożył do Sądu pismo procesowe, w którym podkreślił, iż wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, Przewodniczący Zarządu A nie powiadomił go w żaden sposób o tym, że nie jest w posiadaniu części umów objętych wnioskiem. Nadto, w ocenie skarżącego organ nie może zasłaniać się brakiem posiadania tych dokumentów. Dodatkowo J.J. raz jeszcze zaakcentował, że informacji, która została mu przekazana nie udostępniono w sposób prawidłowy, z uwagi na brak czytelności oraz na bezzasadne ograniczenie możliwości edytowania i kopiowania przesłanych plików. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie zostały dokonane przez organ przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Wobec powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i pomimo tego nie podejmuje działań mających na celu sprostanie temu obowiązkowi. W rozpatrywanej sprawie skarżący upatruje bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu jego wniosku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci treści umów i porozumień zawartych przez A w latach [...] (do dnia realizacji wniosku) z gminami niebędacymi członkami Związku oraz innymi organizatorami komunikacji miejskiej, a także z innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub administracji rządowej ze wszystkimi załącznikami i aneksami. Bezsporne jest, że wyżej wymieniony Związek jest podmiotem, który zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) zwanej dalej ustawą zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej jak również to, że treść wniosku skarżącego z dnia [...] odnosi się do informacji publicznej zdefiniowanej w art. 1 i art. 6 wyżej wymienionej ustawy. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i stanowi ją treść dokumentów, w tym również umów cywilnoprawnych czy też porozumień zawieranych przez organy administracji w sytuacji, gdy dotyczą one spraw publicznych. Dostęp do tej kategorii informacji może zostać ograniczony jedynie w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie odnoszące się do udostępniania tych informacji. Zgodnie z tą ustawą w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot do którego wniosek taki został skierowany może podjąć następujące działania: – udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej; – poinformować wnioskodawcę że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 ustawy) bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji aniżeli ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); – odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowania w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; – może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Organ administracji działań tych powinien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 3). Brak natomiast podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań zgodnych z przepisami ustawy i w jej granicach zawsze uzasadnia zarzut bezczynności organu. W niniejszej sprawie organ załatwił tylko w nieznacznej części wniosek skarżącego udzielając mu w sposób prawidłowy, jakkolwiek po terminie informacji publicznej jedynie w zakresie dotyczącym umowy nr [...] z Międzygminnym Związkiem Komunikacji Pasażerskiej w T. zawartej w dniu [...], którą jak twierdzi wcześniej omyłkowo pominął. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w przypadku, gdy organ w danym zakresie załatwi sprawę zgodnie z właściwymi przepisami prawa w czasie pomiędzy wniesieniem skargi a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku powinien znaleźć zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08 publ. Internetowa Baza Orzeczeń NSA) stwierdzając, że przepis ten ma zastosowanie, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zgodnie natomiast z wymienionym w uchwale art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z przyczyn innych aniżeli wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu. Z przedstawionego wyżej powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 sentencji wyroku umarzając postępowanie w zakresie obejmującym udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej umowy z dnia [...] zawartej z Międzygminnym Związkiem Komunikacji Pasażerskiej w T. W pozostałym zakresie skarga J.J. na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] dopiero w dniu [...] po uprzednim poinformowaniu go o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. jednakże w przesłanych mu materiałach w formie zapisu na nośniku CD zamieścił tylko część umów i porozumień objętych wnioskiem pominąwszy te, których – na co wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę – nie posiadał. Analiza tego materiału, dołączonego do skargi wykazała jednak nieprawidłowości, które nie pozwoliły Sądowi uznać, że informacja publiczna (nawet w tej części) udzielona została skarżącemu we właściwy sposób, odpowiadający standardom przyjętym dla informacji przekazywanych w takiej formie. W konsekwencji nie było możliwe umorzenie postępowania o co wnosił pełnomocnik podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Na wspomnianym nośniku CD zamieszczono bowiem cztery pliki z których tylko jeden zawiera część umów i porozumień objętych wnioskiem skarżącego i bez problemu można go otworzyć korzystając z informacji w nim zawartych. Pozostałych 3 plików przekazanych skarżącemu na tym samym nośniku CD nie można w ogóle uruchomić przy użyciu powszechnie stosowanych podstawowych programów służących temu celowi. Z kolei na pliku zawierającym zeskanowaną część umów i porozumień z załącznikami, o które m. in. wnioskował skarżący zamieszczono adnotacje o zakazie ich kopiowania i powielania bez zgody autora, co pozostaje w kolizji z art.2a ustawy. Ponadto niektóre zestawienia tabelaryczne będące załącznikami do udostępnionych umów i porozumień są mało czytelne. Ze względu na rozmiary zestawień tabelarycznych zachodzi obawa czy ta część informacji w ogóle kwalifikowała się do udzielenia we wnioskowanej przez skarżącego formie, o czym można było go wcześniej powiadomić trybie art. 14 ustawy. Przekazana w taki sposób informacja publiczna nawet gdyby przyjąć, że te 3 pozostałe pliki były np. puste mogła nade wszystko wzbudzić obiektywne, a nie tylko u jej adresata uzasadnione wątpliwości, czy informacja publiczna w udzielonym przez organ zakresie jest pełna. Podkreślić też trzeba, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również wtedy, gdy podmiot ten nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku, ale także wówczas gdy nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami ustawy. Skoro podmiot zobowiązany do udzielenia informacji jak twierdzi nie dysponuje umowami z takimi gminami jak: R., Ś., I. czy C. zawartymi przed przystąpieniem tych gmin do Związku ani też umowami zawartymi ze wskazanymi we wniosku innymi organizatorami komunikacji miejskiej, to powinien powiadomić na piśmie skarżącego o braku możliwości zastosowania do wniosku w tym przedmiocie przepisów ustawy jednocześnie wskazując jeśli posiada taką wiedzę gdzie zainteresowany i w jakim trybie potrzebne mu informacje może uzyskać. Bardzo zdawkowe natomiast poinformowanie skarżącego o braku pozostałych umów i porozumień we wnioskowanym przez niego zakresie dopiero w odpowiedzi na skargę w ocenie Sądu nie wyczerpuje powyższego obowiązku i powoduje, że organ nadal także w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Skoro skarga na bezczynność w tej części okazała się zasadna z przyczyn wyżej opisanych, to na podstawie art. 149 § 1 i art. 286 § 2 P.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd w pkt 3 sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność wyżej wymienionego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa bowiem w przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy nie było dostatecznych podstaw do przyjęcia takiej oceny. Regulacje wszak dotyczące dostępu do informacji publicznej powodują liczne wątpliwości zaś zachowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji wskazuje raczej na swoistą zawężającą interpretację przepisów ustawy. O kosztach postępowania na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis Sąd orzekł w pkt 4 na zasadzie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. sw