VII SA/Wa 2576/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi F. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku F. N. i E. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2007r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. Sp.z o.o. Rejon Energetyczny Dystrybucji B. pozwolenia na budowę linii energetycznej i stacji transformatorowej średniego napięcia w obrębie działek o nr geod. [...],[...],[...],[...] i demontażu stacji transformatorowej słupowej i linii energetycznej napowietrznej SN w obrębie działek o nr geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...] na terenie wsi B. gm. B. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. Uzasadniając decyzję organ nadzoru wyjaśnił istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r., nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 kpa., w szczególności nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazywali E. i F. N. we wniosku o stwierdzenie nieważności. W ocenie Wojewody [...] inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa, które były niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę dlatego też organ architektoniczno – budowlany nie mógł odmówić wydania takiej decyzji. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawców dotyczącego pozostawienia na ich działkach [...] i [...] nieaktywnej linii SN organ wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2009r. udzielił P. [...] Sp. z o.o. pozwolenia na rozbiórkę na[powietrznej linii średniego napięcia metodą demontażu na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] i decyzja ta została już zrealizowana. Także lokalizacja słupa nr [...] na działce nr [...] nie może być powodem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2007r., gdyż inwestor posiada zgodę zarządcy drogi (dz. nr [...]) na lokalizację słupa. Organ zauważył, że lokalizacja słupa może przeszkadzać w zagospodarowaniu działki skarżących, ale nie wywołuje to takich skutków, które mogą być oceniane jako niemożliwe do zaakceptowania. Na zakończenie swoich rozważań Wojewoda [...] wskazał, że w tym samym przedmiocie toczy się postępowanie wznowieniowe wszczęte na wniosek E. i F. N.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt kpa po rozpatrzeniu odwołania E. i F. N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, w stosunku do którego się toczy, dotknięte jest wadą stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienioną w w/w przepisie jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzją została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą oraz, że wywołuje skutki społeczno – gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. W niniejszej sprawie inwestor złożył w stosunku do słupa nr [...], posadowionego na działce nr [...] wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z póżn. zm. – według stanu na dzień 18 lipca 2007r.) oraz przedstawił projekt budowlany sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Działka nr [...], na której posadowiono sporny słup, w obowiązującym w dniu [...] lipca 2007r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy B. z dnia [...] października 2003r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), jest oznaczona jako droga o szerokości 6 m. Droga ta stanowi drogę gminną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. In. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że sieć elektroenergetyczna napowietrzna i podziemna może być realizowana w pasach drogowych na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych (§ 19 pkt 8 planu). Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1. uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2. uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. W niniejszej sprawie przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych procedura nie została zachowana. W szczególności inwestor nie uzyskał decyzji administracyjnej zezwalającej na lokalizację słupa linii niskiego napięcia w pasie drogowym drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...]. W aktach sprawy brak również potwierdzenia, że projekt budowlany kwestionowanej inwestycji został uzgodniony przez zarządcę drogi – Wójta Gminy B.. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył jedynie pismo Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2006r. stanowiące oświadczenie o wyrażeniu przez Gminę B. zgody na dysponowanie działkami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] na cele przebudowy istniejącej linii NN i SN, stacji transformatorowej i przyłączy do zasilania gospodarstw. Oznacza to, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie to nie może jednak zostać zakwalifikowane w kategorii rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu pismo Wójta gminy B. z dnia [...] marca 2006r., ze względu na to, że zostało podpisane przez Wójta, będącego jednocześnie zarządcą drogi oraz zawarte pouczenie o konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 40 ustawy o drogach publicznych na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych w pasie drogowym, można uznać za oświadczenie mające charakter decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym spornego słupa. Także analiza skutków społeczno – gospodarczych wywołanych powyższym naruszeniem prowadzi do wniosku, że pozytywny aspekt kwestionowanej inwestycji, jakim jest poprawa warunków zasilania w energię elektryczną ogółu mieszkańców wsi B. przeważa nad negatywnym charakterem zaistniałego naruszenia wywołanego nierespektowaniem obowiązujących przepisów prawa. W założeniach modernizacji linii SN 15 kV B. określono stan techniczny linii jako zły i wskazano na konieczność jej pilnej modernizacji z uwagi na "małe przekroje i zbyt wydłużone odcinki przewodów powodujące znaczne spadki napięcia, linia przebiega przez działki z istniejącą zabudową, niewystarczającą moc istniejącej stacji trafo". Organ zwrócił nadto uwagę, że droga gminna zlokalizowana na działce nr [...] jest drogą o znaczeniu lokalnym, o nieutwardzonej nawierzchni, natomiast sporny słup nr [...] został posadowiony w niewielkiej odległości od granicy działki drogowej, nie utrudniając tym samym w znacznym stopniu możliwości dalszego wykorzystywania terenu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie bez znaczenia dla oceny skutków społeczno – gospodarczych zaistniałego naruszenia pozostaje w ocenie organu okoliczność, że Gmina B. biorąca udział zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie domagała się uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. Nadto, co jest bardzo istotne z punktu widzenia oceny niewątpliwego naruszenia prawa inwestor decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2008r., znak: [...] uzyskał zgodę na zajęcia pasa drogowego drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] w celu prowadzenia robót polegających na ustawieniu słupa nr [...] linii napowietrznej SN 15 kV oraz decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2008r., znak: [...], zgodę na zajęcia pasa drogowego drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ naruszenie to nie wywołało negatywnych skutków społeczno – gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządnego państwa. Jednocześnie kontrolowane rozstrzygniecie nie narusza innych przepisów prawa w sposób rażący. Wydane zostało przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że okoliczność naruszenia w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie odwołujących się za strony w tym postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przesłanka wznowienia postępowania nie może być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ wyjaśnił także, że wprowadzenie pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących z uwagi na lokalizację słupa nie może prowadzić do automatycznego uznania, że decyzja jest rażąco wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Art. 4 ustawy Prawa budowlanego stanowi, że "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". W chwili wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. nr [...], znak: [...], nie istniały przepisy, które w związku ze sposobem zagospodarowania nieruchomości E. i F. N. wprowadzałyby zakaz posadowienia słupa nr [...], w miejscu, gdzie został on zaprojektowany, czy też konieczność uzgodnienia jego lokalizacji z wnioskodawcami. Nadto z akt sprawy wynika, że F. N. dokonał zgłoszenia zamiaru ogrodzenia działki nr [...] w dniu [...] kwietnia 2008r., a wiec po wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ uznał je za bezzasadne. Bezpodstawny jest w szczególności zarzut umieszczenia elementów słupa nr [...] nad działką nr [...] z uwagi na to, że kontrolowaną decyzją nie udzielono pozwolenia na budowę na tej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł F. N. wnosząc o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że inwestycja swoim zasięgiem obejmuje działkę nr [...], której jest właścicielem, gdyż umieszczono nad nią trzy izolatory średniego napięcia bez jego zgody. Także słup nr [...] ogranicza zagospodarowanie jego nieruchomości, gdyż z uwagi na jego usytuowanie nie otrzymał zgody na ogrodzenie działki. Jest to zadaniem skarżącego sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i 7 kpa. Organy nadzoru rozpoznając sprawę miały nadto obowiązek odnieść się do wszystkich podniesionych zarzutów, a nie tylko badać decyzje z punktu widzenia jej kwalifikowanej wadliwości, która jest niewątpliwa, gdyż inwestor nie uzyskał decyzji zarządcy drogi na lokalizację tego słupa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r., którą organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starost [...] z dnia [...] lipca 2007r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę linii energetycznej i stacji transformatorowej średniego napięcia na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...] oraz demontaż stacji transformatorowej słupowej i linii energetycznej napowietrznej SN na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...],[...], i [...] na terenie wsi B. Gm. B.. Decyzję wydano w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również decyzji ostatecznych, co jest wyjątkiem od zasady zawartej w art. 16 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu, odmiennie od postępowania zwyczajnego, jedynie wyjaśnienie, czy doszło do kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Nadto, organ bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, o której - w świetle ugruntowanego orzecznictwa - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na jednoznacznej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, Które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie można zaakceptować decyzji jako aktu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W takim kontekście winna być poddana kontroli organu decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. W niniejszej sprawie podstawową kwestią było ustalenie przez organy nadzoru, czy decyzja Starosty [...] dotknięta jest kwalifikowaną wadliwością, w szczególności czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej słupa [...] usytuowanego na działce nr [...]. Jak wskazano wyżej, o tym czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyduje m. in. ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie to naruszenie prawa wywołuje. W sprawie niesporne jest, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z brakiem wymaganej prawem zgody zarządcy drogi na lokalizację słupa nr [...] w pasie drogowym na działce nr [...]. Oceniając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego, który zobowiązuje organy architektoniczno – budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do sprawdzenia m. in. kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w stanie faktycznym sprawy, nie wywołało to skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ocenę tą podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2008r., którą zarządca drogi zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...], w celu prowadzenia robót budowlanych polegających m. in. na ustawieniu słupa nr [...] linii napowietrznej SN, a także decyzję tegoż Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2008r., zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego. Zauważyć także należy, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył pismo Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2006r. zawierające zgodę Gminy na dysponowanie m. in. działką nr [...] na cele budowlane (budowa linii energetycznej SN, NN i stacji transformatorowych). Pismo to podpisane przez Wójta Gminy, który był jednocześnie zarządcą drogi, zawierało pouczenie o konieczności uzyskania zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 40 ustawy o drogach publicznych. Pismo to stanowiące w istocie oświadczenie zarządcy drogi (Wójta Gminy B.) organ uznał za zgodę na lokalizację spornego słupa w pasie drogowym. Podkreślić także należy, że Gmina B. biorąca udział zarówno w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r., jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie domagała się uchylenia, czy też stwierdzenia jej nieważności. Także pozytywny aspekt kwestionowanej inwestycji, jakim jest poprawa warunków zasilania w energię elektryczną ogółu mieszkańców wsi B. przeważa w ocenie Sądu nad negatywnym charakterem zaistniałego naruszenia prawa. W dniu wydawania badanej decyzji słup nr [...] nie kolidował w żaden sposób z zagospodarowaniem działki nr [...] będącej własnością skarżących E. i F. N.. Badana decyzja z dnia [...] lipca 2007r. była bowiem wydana przed zgłoszeniem w dniu [...] kwietnia 2008r. zamiaru budowy ogrodzenia działki nr [...]. W świetle powyższego, prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że badana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ opisane wyżej naruszenie nie wywołało negatywnych skutków społeczno – gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządnego państwa. Wychodząc z powyższych założeń należy uznać, że zaskarżona decyzja nie jest także dotknięta innymi kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.