II GSK 1529/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 56/13 w sprawie ze skargi A. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 29 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 56/13 oddalił skargę A.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 29 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. W dniu 6 września 2011 r. do Burmistrza [...] wpłynęło pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] dotyczące zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego, w których wniósł on o odstąpienie od wykonania egzekucji renty planistycznej, zleconej przez Burmistrza [...] na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z 8 [...] 2011 r. Skarżący zarzucił, że decyzje podjęte przez Burmistrza traktuje jako bezprawne, a decyzję nr [...] z dnia 31 [...] 2008 r, którą określono rentę planistyczną, uznaje za niezasadną, dlatego też odmawia jej zapłaty. Skarżący podważył legalność uchwały, na mocy której podjęto decyzję o rencie planistycznej, oraz stwierdził, że roszczenia wynikające z decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia 31 [..] 2008 r. uległy przedawnieniu. Postanowieniem z 13 [...] 2011 r. znak: [...] Burmistrz [...], wobec stawianych przez Skarżącego zarzutów, odmówił wyrażenia zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego zaległości z tytułu renty planistycznej objętych tytułem wykonawczym nr [...] z 8 [...] 2011 r. Stwierdził, że sprawa dotycząca decyzji o nałożeniu renty planistycznej nr [...]. z dnia 31 [...] 2008 r. była badana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a także w odrębnych pismach wielokrotnie szczegółowo przedstawiano zobowiązanemu zarówno podstawy prawne uprawniające organ do naliczenia i poboru opłaty planistycznej, jak również podstawy prawne prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia odniósł się również do sprawy kwestionowania przez zobowiązanego uchwały Rady Miasta W. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opisując działania podejmowane przez zobowiązanego w tym celu i ich nieskuteczność. Tym samym stanął na stanowisku, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego i uchylenia tytułu wykonawczego nr [...]z dnia 8 [...] 2011 r. Po rozpoznaniu zażalenia A.O. z dnia 24 [...] 2011 r. SKO w W. stwierdziło, że jest ono nieuzasadnione, jednakże postanowienie zostało uchylone w całości, a sprawa została rozstrzygnięta co do istoty. Wskazano, że na Skarżącym ciąży obowiązek zapłaty należności pieniężnej z tytułu jednorazowej opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tzw.: renty planistycznej w kwocie 22.652,00 zł, nałożonej decyzją Burmistrza W. nr [...] z dnia 31 [...] 2008 r., związanej ze zbyciem prawa własności nieruchomości położonej we wsi [...] (KW 12601). W uzasadnieniu organ stwierdził, że z analizy stanu faktycznego wynika, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."), bowiem zarzuty zobowiązanego sprowadzają się do kwestii, które były już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnych postępowaniach zarówno administracyjnych, jak i sądowych. Skarżący kwestionował zasadność nałożenia renty planistycznej, jak również zarzucał manipulowanie treściami uchwał Rady Miasta w swoim odwołaniu, które wniósł na decyzję Burmistrza [...] nr [...] z 31 [...] 2008 r. nakładającą obowiązek zapłaty renty planistycznej w kwocie 22.652,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrzyło powyższe kwestie i w dniu 10 [...] 2008 r. decyzją [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza W.. Decyzja stała się ostateczna. Nadto organ zauważył, że z akt sprawy wynika, iż w odrębnych postępowaniach - w związku z wnioskami o usunięcie naruszenia prawa badane były zarzuty skarżącego kwestionujące legalność uchwały Rady Miasta dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej podstawę naliczenia renty planistycznej i uchwała ta nie została uchylona. Mając zatem na względzie powyższe, zgodnie z art. 34 § 1a u.p.e.a. wierzyciel powinien był wydać postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonych przez skarżącego zarzutów sprowadzających się do kwestionowania zasadności nałożenia obowiązku zapłaty renty planistycznej poprzez twierdzenie zobowiązanego, że działania i decyzja Burmistrza W. oraz uchwała Rady Miejskiej w W., na podstawie której podjęto decyzję nałożeniu tej renty planistycznej, są bezprawne. W niniejszej sprawie Burmistrz W. zaskarżonym postanowieniem rozważał jednak zasadność stawianych zarzutów i odmówił wyrażenia zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego zaległości z tytułu renty planistycznej objętych tytułem wykonawczym nr [...] z 8 [...] 2011 r. Tym samym koniecznym było uchylenie przez Kolegium zaskarżonego postanowienia w całości na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") i w zakresie powyższych zarzutów orzeczenie co do istoty polegające na stwierdzeniu ich niedopuszczalności. Następnie SKO w W. wyjaśniło, że zgodnie z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm., dalej jako: "o.p."), obowiązek zapłaty renty planistycznej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tej renty. W niniejszej sprawie renta planistyczna została ustalona decyzją Burmistrza W. nr [...] z dnia 31 [...] 2008 r., w której termin płatności ustalony został na 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W związku z wniesieniem przez Skarżącego odwołania od tej decyzji, decyzja ustalająca obowiązek zapłaty renty planistycznej stała się ostateczna z dniem 10 [...] 2008 r., tj. z dniem wydania przez organ drugiej instancji decyzji [...] utrzymującej w mocy powyższą decyzję Burmistrza W.. Termin płatności renty planistycznej upływał, zatem w ciągu 30 dni od dnia 10 [..] 2008r. W konsekwencji termin płatności renty planistycznej upływał w roku 2008. Powyższe oznacza, że 5 letni bieg terminu przedawnienia rozpoczynałby się z dniem 1 [...] 2009 r. i upływałby z dniem 31 [...] 2013 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Zarzucił, że tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 8 [...] 2011 r. (którego dotyczy zaskarżone postanowienie) wydany został z naruszeniem art. 36 p 6, 7, 8 i 9 ustawy o przestrzennym zagospodarowaniu z dnia 7 lipca 1994 r. obowiązującej w zakresie zbycia działek. Skarżący podniósł, że decyzja sprzeczna jest co do terminów zawitych zawartych w art. 35 k.p.a., co wiąże się z przekroczeniem kompetencji ustawowych zawartych w art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80, poz.717 ze zm.) oraz, że decyzja zapadła z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej oraz niedziałania prawa wstecz, siedem lat po zbyciu działek. Wskazał ponadto, że tytuł nr [...] z dnia 8 [...] 2011 r. sprzeczny jest z art. 118 -125 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm., dajek jako: "k.c"), z uwagi na fakt, że powstał po 10 latach od zdarzenia, które jest powodem roszczeń. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Skarżący pismami procesowymi z 24 [...] 2012 r., 19 [...] 2012 r. oraz z 11 [...] 2013 r. podtrzymał argumenty oraz wnioski podniesione w skardze. Obecny na rozprawie pełnomocnik Skarżącego wskazał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść skarżącego oraz art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez powołanie zupełnie nowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym), a przez to pozbawienie skarżącego możliwości skontrolowania w toku instancyjnym prawidłowości zastosowania tej podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji trafnie uznał, że w sprawie zastosowanie ma - w odniesieniu do zarzutu kwestionującego istnienie obowiązku zapłaty należności z tytułu renty planistycznej - art. 34 ust. 1a u.p.e.a. Niesporne jest, że decyzją z 31 marca 2008 r. Burmistrz W. ustalił skarżącemu opłatę z tytułu tzw. renty planistycznej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w W. z 10 [...] 2008 r. Sąd podkreślił również, że na skutek wniesionej skargi, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1366/08 oddalił skargę na powyższą decyzję SKO w W. z 10 [...] 2008 r. Następnie NSA wyrokiem z 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 905/09 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku. Zatem legalność decyzji Burmistrza W. potwierdzona została w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym, w którym skarżący zgłaszał zastrzeżenia co do decyzji o ustaleniu renty planistycznej, które nie zostały jednak uwzględnione. Za nieuzasadnione Sąd ten uznał również zarzuty dotyczące naruszenia zasad: dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (określonej w art. 15 k.p.a.) oraz reformationis in peius (uregulowanej w art. 139 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji rozważyły zarzut skarżącego dotyczący nieistnienia obowiązku uiszczenia renty planistycznej, uzasadniając swe stanowisko poprzez wskazanie na legalność decyzji Burmistrza W. z 31 [...] 2008 r. Sąd podkreślił, że stwierdzone przez SKO w W. naruszenie przez Burmistrza W. art. 34 ust. 1a u.p.e.a. nie upoważniało do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który daje podstawę do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wtedy gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przede wszystkim w sprawie nie wystąpiła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, którego zakres miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a do prawidłowego odniesienia się do zarzutu skarżącego wystarczające było oparcie się na ostatecznej i prawomocnej (na skutek wyroków WSA oraz NSA) decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia renty planistycznej. Zdaniem Sądu, SKO w W. zasadnie zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyliło postanowienie Burmistrza i orzekło co do istoty sprawy. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika Skarżącego, że zaskarżone postanowienie pogarsza sytuację skarżącego w odniesieniu do tej wykreowanej treścią rozstrzygnięcia Burmistrza W.. Rozstrzygnięcie o niedopuszczalności zarzutów nie pogorszyło - w kontekście skutków rozstrzygnięcia -sytuacji skarżącego, gdyż nie doprowadziło uwzględnienia stanowiska strony co do nieistnienia obowiązku, a także zawierało analogiczne uzasadnienie jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu prawidłowe jest także rozstrzygnięcie organu orzekającego o niezasadności zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku. W zakresie przedawnienia obowiązku zapłaty renty planistycznej odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy działu III o.p. dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 70 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Przy odpowiednim zastosowaniu tego przepisu do obowiązku zapłaty renty planistycznej oznacza to, że obowiązek zapłaty renty planistycznej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tej renty. W niniejszej sprawie renta planistyczna została ustalona decyzją Burmistrza W> nr [...] z dnia 31 [...] 2008 r., w której termin płatności ustalony został na 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Decyzja powyższa stała się ostateczna z dniem 10 [...] 2008 r., tj. z dniem wydania przez SKO w W. decyzji [...] utrzymującej w mocy powyższą decyzję. Termin płatności renty planistycznej upływał, zatem w ciągu 30 dni od dnia 10 [...] 2008 r. W tej sytuacji termin płatności renty planistycznej upływał w roku 2008. Powyższe oznacza, że 5 letni bieg terminu przedawnienia rozpoczął się z dniem 1 [...] 2009 r. i upłynie z dniem 31 [...] 2013 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A.O. wnosząc o jego uchylenie w punkcie I, tj. co do orzeczenia o oddaleniu skargi i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na postawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."): 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności postanowienia SKO, mimo iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa polegającym na orzeczeniu wbrew art. 139 k.p.a., przez organ odwoławczy na niekorzyść skarżącego; 2. na wypadek nie uwzględnienia zarzutu z pkt 1 naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie w całości Postanowienia SKO, mimo iż zostało ono wydane z naruszeniem art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez powołanie zupełnie nowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (przy niezmienionym stanie faktyczny i prawnym), a przez to pozbawienie skarżącego możliwości skontrolowania w toku instancyjnym prawidłowości zastosowania tej podstawy prawnej; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia Wyroku w sposób uniemożliwiający zrozumienie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia, w szczególności przez zawarcie wykluczających się nawzajem ocen uzasadnienia postanowienia SKO, z których wynika, iż: a) organy w sprawie dwukrotnie oceniły zarzut skarżącego co do nieistnienia obowiązku zapłaty renty planistycznej, choć organ odwoławczy w tej kwestii orzekł w sposób formalny (uznał zarzut za niedopuszczalny); b) kwestię niedopuszczalności zarzutu i jego niezasadności można uzasadnić w ten sam sposób, choć pierwsze rozstrzygnięcie ma charakter formalny a drugie -materialny. Nadto na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie od SKO zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (pomocy prawnej udzielonej z urzędu), według norm przepisanych. Natomiast w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniesiono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2. lit. "a" w zw. z § 15 pkt 1 w zw. z § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 marca 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Pełnomocnik oświadczył, że do dnia dzisiejszego koszty te nie zostały zapłacone w całości. W pismach procesowych z dnia 16 [...] 2013 r. i 10 [...] 2014 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie pkt pierwszego i drugiego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak również o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 8 [...] 2011 r. [...] Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza przepisów postępowania wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej. Istotą zakazu reformationis in peius uregulowanego w art. 139 k.p.a., jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, gdyż organ odwoławczy nie może wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. "Niekorzyść strony", o której mowa w omawianym przepisie, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r., IV SA/Wa 475/08). W sentencji orzeczenia z dnia 13 września 2011 r. Burmistrz W. postanowił odmówić uznania zarzutów i wyrażenia zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego zaległości z tytułu renty planistycznej objętych tytułem wykonawczym nr [...] z dnia 8 [...] 2011 r. Natomiast z [..] 2012 r. wynika, że ww. postanowienie Burmistrza W. zostało uchylone w całości i organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że: 1. na podstawie art. 34 ust. 1 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził niedopuszczalność zarzutów zobowiązanego sprowadzających się do kwestionowania zasadności obowiązku zapłaty tzw. "renty planistycznej" -jednorazowej opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej przedmiot egzekucji w niniejszej sprawie; 2. uznał za nieuzasadniony zarzut zobowiązanego dotyczący przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Z zestawienia sentencji postanowień Burmistrza Miasta W. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że rozstrzygniecie o niedopuszczalności zarzutów nie pogorszyło sytuacji prawnej skarżącego. Bowiem zarówno postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., tak samo jak postanowienie wydane przez Burmistrza W., nie uwzględniło stanowiska odwołującego się, co do nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Nadto rozstrzygniecie o niedopuszczalności zarzutu uzasadnione zostało w ten sam sposób jak rozstrzygniecie zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § pkt 2 k.p.a. w tym, że w jego ocenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze widząc podstawy do zastosowania art. 34 § 1 a u.p.e.a., powinno uchylić zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji (wierzyciela) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ze wskazaniem, iż przy ponownym postępowaniu organ winien rozważyć, konieczność zastosowania art. 34 § 1 a u.p.e.a., co do oceny zarzutu nieistnienia obowiązku zapłaty renty planistycznej. Stanowisko to nie jest zasadne, gdyż w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, w przypadku gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej. Zgodnie ze poglądami wyrażonymi w orzecznictwie uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji jest sprzeczne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego; wadliwości takie powinien usunąć organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67). Podobnie w wyroku NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, przyjęto, że: "Jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia". Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt li OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK). Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni i konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że uzasadnienie to spełnia wszystkie warunki określone w omawianym przepisie. Innymi słowy, w drodze zarzutu naruszenia omawianego przepisu można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Natomiast postanowienie o przyznaniu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyda Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z właściwością w tym zakresie.