I OSK 2379/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 242/13 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 242/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi M. D., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [..] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [..] października 2012 r. nr [..] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej rozgraniczenie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], Wójt Gminy J. – działając na wniosek S. K. - orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości leśnych położonych w obrębie M. , to jest nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (będącej własnością wnioskodawcy) z nieruchomościami sąsiednimi, stanowiącymi działki oznaczone numerami: [...]. Decyzja ta została oparta na dokumentacji geodezyjno-prawnej, sporządzonej przez geodetę uprawnionego – L. B. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpiła M. D., zarzucając jej rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które - zdaniem wnioskodawczyni - polegało na: nieprawidłowości w zawiadomieniu stron postępowania, wydaniu kwestionowanej decyzji na podstawie nieuwierzytelnionej kserokopii dokumentacji geodezyjnej, braku ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich punktów granicznych znajdujących się na szkicu granicznym, braku w protokołach granicznych niektórych zastrzeżeń, które w trakcie rozpraw na gruncie wnioskodawczyni wnosiła, ustalenie punktów granicznych oznaczonych na szkicu granicznym nr 1 i 3, na które się ona nie zgadzała oraz usytuowanie na linii prostej - pomiędzy punktami 1 i 3 - punktu nr 2, który powodował utratę przez nią [...] ha lasu. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. odmówiło uwzględnienia powyższego wniosku a – rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie – ten sam organ, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W ocenie Kolegium, podnoszone przez wnioskodawczynię zarzuty merytoryczne, dotyczące czynności dokonanych przez geodetę, jak również odnoszące się do prowadzonego przez Wójta Gminy J. postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż nie znajdowały potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Praktycznie wszystkie, stawiane przez stronę zastrzeżenia zostały wyjaśnione i opisane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji a także w piśmie organu z dnia [...] października 2012 r. Kolegium w szczególności zaakcentowało, że zarzut, w którym była mowa o tym, iż w wyniku rozgraniczenia wnioskodawczyni utraciła [...] ha lasu, był całkowicie bezzasadny, gdyż w postępowaniu rozgraniczeniowym, zakończonym kwestionowaną decyzją, nie wyznaczono granicy między należąca do niej działką nr [...], a działkami nr [...]. Reasumując, Kolegium podniosło, że nie można było w analizowanym stanie faktycznym wskazać konkretnej nieprawidłowości, popełnionej przez geodetę, względnie organ prowadzący postępowanie, która uzasadniałaby przyjęcie, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco naruszała prawo. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [..] grudnia 2012 r. M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której twierdziła, że kwestionowana decyzja rozgraniczeniowa rażąco naruszała prawo a zaskarżona do Sądu decyzja nie zawierała faktycznego ani prawnego uzasadnienia i była jedynie "zlepkiem cytatów prawa, stwierdzeniami bez pokrycia oraz pouczeniami nie na temat" a także nie zawierała ustosunkowania się do jej zarzutów. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosiło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z oryginału dokumentacji geodezyjnej na okoliczność jej zgodności z kserokopiami oraz dowodu, że Kolegium nie odpowiadało na jej zarzuty dotyczące łamania prawa. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek w zasadniczym zakresie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Na wstępie, Sąd – odwołując się do orzecznictwa i doktryny - nadmienił, że w sytuacji, w której strona niezadowolona z decyzji rozgraniczeniowej zażądała skierowania sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 z późn. zm.) dopuszczalne było – co do zasady - prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej przebieg spornej granicy. Następnie Sąd podkreślił, że w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego występuje strona, fakt ten nie zwalnia organu administracyjnego od przeprowadzenia kontroli kwestionowanej decyzji w pełnym zakresie, to jest pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jego przedmiotem nie jest bowiem sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza zatem, że: sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Poza tym Sąd podkreślił, że decyzja, wydana w postępowaniu nieważnościowym, jak każda decyzja administracyjna musi również spełniać wymogi, określone w art. 107 k.p.a. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa, objęte art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważył, iż organ ograniczył się tylko do wyjaśnienia zarzutów skarżącej, dotyczących prac geodezyjnych i przeprowadzonego przez Wójta Gminy J. postępowania, to jest zbadał kwestionowaną decyzję jedynie w aspekcie rażącego naruszenia przez nią prawa. Oba składy orzekające Kolegium skupiły się tylko na wyjaśnieniu charakteru sprawy o rozgraniczenie nieruchomości i poszczególnych jej etapów postępowania a zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja, praktycznie pozbawione były wyjaśnienia, czy w sprawie występowały, czy też nie występowały, inne przesłanki, uzasadniające wzruszenie kwestionowanej decyzji w trybie nieważnościowym. Zajęte zaś przez organy ogólne stanowisko, że w niniejszym postępowaniu nie stwierdzono, by zaistniały przesłanki do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa, nie mogło stanowić wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia [...] października 2012 r. naruszały w sposób istotny przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż nie można było wykluczyć istnienia którejś z pozostałych przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji – jak wyjaśnił Sąd - przedwczesna była ocena zarzutów sformułowanych w skardze bowiem kontrola legalności decyzji, wydanej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powinna być kompleksowa. Sąd polecił zatem, by w ponownie prowadzonym postępowaniu organy miały na względzie powyższą ocenę prawną, a w szczególności obowiązek przeprowadzenia kontroli decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzeniem nieważności decyzji, w pełnym zakresie tj., pod względem ewentualnego występowania pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie (cyt.): "błędne uznanie , iż SKO w T. dopuściło do naruszenia przepisów postępowania, polegających na tym, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy w przedmiotowej sprawie, wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § k.p.a., czym naruszono przepisy art. 7 , 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazując na powyższe skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazane sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. nastąpiło na wniosek oparty na przesłance stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącym naruszeniu prawa. Wniosek ten (zgodnie z zasadą skargowości) determinował jego zakres a więc zakreślał granice przedmiotowe postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - sprowadzało się zatem do wskazania stronie, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, Kolegium oceniało kwestionowaną decyzję także pod kątem możliwości wystąpienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie wskazanych przez stronę, ale w przypadku wystąpienia którejkolwiek z nich, zgodnie z zasadą oficjalności, Kolegium musiałoby uruchomić procedury wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu. Jako, że jednak inne przesłanki nieważnościowe nie miały w tym przypadku miejsca, to powstała sytuacja, w której wniosek strony, wskazujący organowi konkretną przesłankę nieważnościową, zakreślił tym samym granice decyzji administracyjnej. Ponadto, autor skargi kasacyjnej podnosił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu skarżonego wyroku zawarł zarzut, iż Kolegium ograniczyło się do tylko zbadania, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, bez dalszej kontroli, czy w sprawie występują również inne przesłanki, uzasadniające wzruszenie kwestionowanej decyzji w trybie nieważnościowym, po czym w dalszej części uzasadnienia, Sąd sformułował kolejny zarzut, iż z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1, czy naruszono przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Powyższe – zdaniem organu - przeczyło wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż Sąd winien sporządzić uzasadnienie wyroku w sposób zupełny i przekonywający co do wydanego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. D. wnosiła o jej oddalenie wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej opierały się zaś na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i – pomimo częściowo błędnej argumentacji – okazały się uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej. Z uzasadnienia zapadłego wyroku wynika, iż obie w/w decyzje pozbawione są wyjaśnienia, czy w sprawie występują, czy też nie występują, inne przesłanki uzasadniające wzruszenie kwestionowanej decyzji w trybie nieważnościowym. Zajęte bowiem przez organy ogólne stanowisko, że nie doszło w analizowanym przypadku do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie mogło stanowić wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie, to jest pod względem występowania pozostałych przesłanek nieważnościowych, zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Powyższe, zdaniem Sądu, oznaczało, iż organ naruszył przepisy art.7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. i z tego to powodu, Sąd Wojewódzki uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. - zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję, gdyż – jak stwierdził (cyt.): "Nie można bowiem wykluczyć istnienia którejś z pozostałych przesłanek". W związku z powyższym wyjaśnić, że skład orzekający w tej sprawie podziela wprawdzie pogląd wyrażony przez Sąd Wojewódzki, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy rozważyć zasadność wszystkich przesłanek nieważnościowych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i to niezależnie od przyczyn podniesionych we wniosku, gdyż istnieje jedno postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji a nie kilka tego rodzaju postępowań, w zależności od wskazanej we wniosku podstawy nieważnościowej, ale – w realiach rozpoznawanej sprawy – stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie było jednak uzasadnione. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd administracyjny może uwzględnić skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany zaś jest pogląd, iż pojęcie "istotnego wpływu na wynik sprawy" należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby do doszło do owego uchybienia proceduralnego to najprawdopodobniej, zapadłe rozstrzygnięcie miałoby zupełnie odmienną treść. Taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Materiał dokumentacyjny, zgromadzony w postępowaniu administracyjnym nie wskazywał, aby były jakiekolwiek wątpliwości, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], orzekająca o rozgraniczeniu nieruchomości leśnych położonych w obrębie M., mogła spełniać inne przesłanki nieważnościowe poza, zarzucaną jej przez stronę, przesłanką rażącego naruszenia prawa. Okoliczność taka nie wynikała również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sama zaś ewentualność, że taka sytuacja mogłaby potencjalnie zachodzić, nie uzasadniała jeszcze uchylenia obu, wydanych w postępowaniu nieważnościowym, decyzji organu nadzoru. Pomimo bowiem, że decyzje te odnosiły się istotnie tylko do przesłanki, zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak Sąd Wojewódzki nie wykazał, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jakie w tej, konkretnej sprawie zostało wydane. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji winien przede wszystkim rozpoznać zarzuty zawarte w skardze. Oceniając zaś ich zasadność, Sąd winien mieć przy tym na uwadze specyfikę rozpoznawanej sprawy. W analizowanym przypadku skarżąca zainicjowała bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji rozgraniczającej, podczas, gdy ta decyzja otworzyła jej drogę do prowadzonego obecnie przed sądem powszechnym postępowania o rozgraniczenie. W przypadku więc eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji, powyższe postępowanie nieprocesowe nie będzie mogło się toczyć. Z tych względów – na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.