II OSK 2722/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 364/13 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/13, oddalił skargę T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Burmistrz Miasta J., uznając, że doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), wymierzył T. Z., na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, administracyjną karę pieniężną w wysokości 235.123,95 zł, za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 14 drzew, tj. sosen pospolitych z terenu działki nr [...] obręb [...] w J. W uzasadnieniu organ podał, że wiek usuniętych drzew oceniono na powyżej 10 lat, określono także minimalny promień i obliczono na jego podstawie obwody drzew na wysokości 130 cm. W toku postępowania ustalono również, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wyłączenia, o których mowa w art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez T. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dokonane przez Burmistrza Miasta J. dają podstawę do wymierzenia kary za usunięcie bez zezwolenia drzew i brak było podstaw do odstąpienia od wymogu uzyskania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew. Przyznanie się przez stronę do błędu, jaki popełniła wycinając drzewa bez zezwolenia nie może być okolicznością wpływającą na wysokość kary. Tylko bowiem przypadki przewidziane w art. 83 ust. 6 ustawy stanowią podstawę do odstąpienia od uzyskania zezwolenia. Przepisu tego nie można traktować w sposób rozszerzający. Skargę na powyższą decyzję złożył T. Z. podnosząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie uwzględniło wszystkich okoliczności wskazanych przez niego w odwołaniu, a przede wszystkim jego stanu zdrowia psychicznego, co mogło mieć istotny wpływ na prawidłowość i rozpoznanie oceny stanu rzeczywistego w dacie dokonania wycinki drzew na przedmiotowej działce. Podkreślił, że samo dokonanie takiej wycinki przez niego wskazuje, że w tym czasie stan jego psychiki miał istotny wpływ na brak rozpoznawalności skutków tego działania. W konsekwencji naruszono żywotny interes skarżącego i zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ zauważył, że zasady odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia określone zostały w ustawie o ochronie przyrody, która nie różnicuje wysokości kary od sytuacji osobistej sprawcy czynu, w związku z tym stan zdrowia skarżącego nie ma wpływu na ocenę prawidłowości działania organów orzekających w sprawie. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ pierwszej instancji w sposób staranny i wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał prawidłowych ustaleń. Bezspornym jest, iż skarżący T. Z. - właściciel i posiadacz działki nr [...] obr. [...] w J. dokonał w dniu [...] maja 2002 r. wycięcia drzew znajdujących się na terenie tejże działki bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Organ przeprowadził wizję lokalną na terenie przedmiotowej nieruchomości, następnie wszczął z urzędu postępowanie, o czym zawiadomił stronę skarżącą. W następnej kolejności przeprowadził dowód z oględzin, o terminie którego powiadomił również stronę. Zlecił także wykonanie ekspertyzy Zespołowi Rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Drzewnictwa i Leśnictwa celem potwierdzenia ustaleń w zakresie gatunku, wieku i obwodów pni usuniętych drzew. Zauważono, że organ pierwszej instancji dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. Pełnomocnik strony (żona) zapoznała się z aktami nie wnosząc żadnych uwag. W ocenie Sądu zasadnie uznano, że nie mają w niniejszej sprawie zastosowania wyłączenia, o których mowa w art. 83 ust. 6 w/w ustawy, a zatem, że na dokonanie usunięcia wymienionych drzew z terenu nieruchomości skarżącego wymagane było zezwolenie wydane przez Burmistrza Miasta J. Prawidłowo zastosowano również art. 89 ust. 1 i 3 w/w ustawy. Sąd stwierdził nadto, iż nie nasuwa żadnych wątpliwości poprawność wyliczenia wysokości wymierzonej kary. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, który powołał się na zły stan swojego zdrowia, Sąd wskazał, że nie ma on znaczenia prawnego na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują żadnych przesłanek warunkujących możliwość wymierzenia kary posiadaczowi nieruchomości dokonującemu usunięcia rosnących na niej drzew bez wymaganego zezwolenia. Okoliczność jak stan zdrowia psychicznego wpływający na rzeczywistą ocenę sytuacji może mieć znaczenie, ale przy rozstrzyganiu o odpowiedzialności karnej danej osoby, nie ma ona natomiast żadnego znaczenia przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. Z. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, polegające na przyjęciu, że dyspozycja tego przepisu ma bezwzględne zastosowanie w każdym przypadku, w tym również w przypadku stanu psychicznego sprawcy wyłączającego lub ograniczającego w znacznym stopniu świadome podejmowanie decyzji lub czynności, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. przepisu art. 137 § 1 tej ustawy, poprzez niedokonanie analizy stanu psychicznego skarżącego jako elementu stanu faktycznego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasator zwracając uwagę na przypadek tzw. deliktu administracyjnego opartego na koncepcji winy obiektywnej wskazał, że zasada odpowiedzialności obiektywnej sprawcy nie może być stosowana w przypadkach gdy zaburzenia lub zakłócenia czynności psychicznych sprawcy wykluczały świadome podejmowanie przez niego decyzji lub czynności, czyli racjonalnej oceny działania aktu woli jako takiego. Ustalenie stanu świadomości sprawcy jest sprawą stanu faktycznego i jego oceny, na podstawie przeprowadzonej analizy stanu psychicznego sprawcy, której Sąd w niniejszej sprawie nie dokonał. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2759/13 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie uznając, iż jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. SK 6/21. Postanowieniem z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2759/13 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie kasacyjne, bowiem w dniu 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. 6/12, stanowiącej podstawę zawieszenia niniejszego postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, albowiem uznał, że należy wziąć pod uwagę stan normatywny ukształtowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12. W tym wyroku Trybunał orzekł, że: "I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej". Ponadto Trybunał postanowił, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.), umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny, w toku postępowania kasacyjnego, wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sytuacja taka powoduje bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14 (LEX nr 1565810), trafnie zwrócono uwagę, że fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Podkreślić należy, że jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku TK, poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku, następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji organy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska). Kluczowe pozostaje zatem ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy, odroczenia przez Trybunał terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Należy zwrócić uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki TK: z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych. Na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok SN z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori. Ponadto brak jest logicznych przesłanek, żeby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie. Przedmiot niniejszej sprawy stanowi nałożenie kary za wycięcie drzew bez zezwolenia. Nie jest to wprawdzie sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. SK 6/12, w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem mechanizmów (prewencyjnej) ochrony przyrody – a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów – ale stanu już po jego zniszczeniu. Zastosowanie natomiast w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności. W ocenie Trybunału nieprawidłowa jest wykładnia art. 88 ust. 1 w z w. z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody polegająca na przyjęciu, że uprawniony organ ma decydować o zasadności nałożenia kary administracyjnej, nie miarkując przy tym jej wysokości w zależności od stopnia zawinienia i społecznej szkodliwości czynu. Rozpatrując przedmiotową sprawę skład orzekający NSA miał na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie mógł więc uwzględnić konsekwencji łączących się z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem. Natomiast niewątpliwie ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji. Z uwagi na wskazany wyżej brak "automatyzmu" w ocenie następstw analizowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, to w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu pierwszej instancji powinno być odniesienie tego wyroku do realiów zaistniałego stanu faktycznego sprawy i wiążące ustalenie jego skutków dla tej sprawy, a dopiero ewentualnie w następnej kolejności – w razie wywiedzenia skargi kasacyjnej – kontrola przez Naczelny Sąd Administracyjny sposobu "aplikacji" powyższego wyroku TK dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. W tym miejscu należy także przypomnieć, że instancyjność postępowania sądowego pełni wiele doniosłych funkcji. Pozostaje ona prawem podmiotowym przysługującym wszystkim uczestnikom postępowania, prowadząc do weryfikacji prawidłowości, poprawności i legalności postępowania przed sądem niższej instancji oraz zapadłego w nim rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie w postępowaniu kasacyjnym po raz pierwszy i w sposób ostateczny skutków prawnych, jakie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinien odgrywać powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego, wynikającą już z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP, a wyraźnie proklamowaną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów w pierwszej kolejności do obowiązków Sądu pierwszej instancji należy dokonanie "aplikacji" (oceny zastosowania) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, a w konsekwencji – udzielenie odpowiedzi w kwestii legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew, w kontekście utraty przez przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody domniemania ich zgodności z Konstytucją RP. Po prawidłowej kontroli przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, Sąd ponownie rozważy, biorąc pod uwagę przedmiotowy stan faktyczny, w którym popełniono dany delikt administracyjny, a zwłaszcza stan świadomości skarżącego w czasie jego popełnienia, czy wymierzoną administracyjną karę pieniężną należało uznać za nieproporcjonalnie wysoką, czy też wprost przeciwnie – w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wymierzona administracyjna kara pieniężna odpowiada wartościom wskazanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Weźmie przy tym pod uwagę, czy i ewentualnie, jakie znaczenie dla tych rozważań może mieć wynik prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji ustawy o ochronie przyrody, które – co podkreślono w ww. wyroku TK – aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie polegający na uwzględnieniu przez NSA z urzędu faktu wydania, przez Trybunał Konstytucyjny, w toku postępowania kasacyjnego, wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. SK 6/12.