II SA/Gl 1390/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego doprowadzenia do zgodności z prawem budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] r. znak [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest budynek mieszkalno-usługowy zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 roku, wydanym w sprawie sygn. akt II SA/GL 741/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego doprowadzenia do zgodności z prawem budynku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] roku, którą odmówiono przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w K. Na skutek skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. (inwestor budynku) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 roku, wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 1009/11, uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2010 roku i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu sądowi. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że mimo wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w obiegu prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia [...] roku, którą właściwy organ nadzoru budowlanego udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wskazując na rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd ten stwierdził, że jeżeli ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym to korzysta ona z ochrony przewidzianej art. 16 kpa. Dlatego też możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane istnieje wyłącznie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane przymiot strony powinien być określony zgodnie z art. 28 kpa. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specjalis w stosunku do art. 28 kpa i dotyczy jedynie spraw o pozwolenie na budowę. W następstwie wyżej opisanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 roku rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu podlega skarga Z. S. z dnia 12 stycznia 2010 roku na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] roku w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego doprowadzenia do zgodności z prawem budynku. W tym miejscu Sąd pragnie zwrócić uwagę, że skarżący Z. S. jest właścicielem zabudowanych działek nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] na której zrealizowano sporny budynek. Przypomnieć należy wreszcie, że w skardze z dnia 12 stycznia 2010 roku Z. S. zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą interpretację oraz brak ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania. Podkreślił, że zrealizowana inwestycja pozbawiona jest pozwolenia na budowę i decyzji ustalającej warunki zabudowy. Okoliczność ta – zdaniem skarżącego – uzasadnia zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego. Zarzucił też, że art. 51 ust. 1 pkt 2 nie daje podstaw do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, podniósł zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 12 i 38 kpa. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przyznając, że brak jest w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla spornego obiektu stwierdził, że wyklucza to możliwość przeprowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Podał, że umorzenie postępowania w sytuacji stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest uzasadnione. Nadto wyjaśnił, że w podstawie prawnej decyzji pomyłkowo wskazano art. 138 § 1 pkt 3 zamiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Także uczestnik postępowania (inwestor) "A" sp. z o.o. w K. wniosła o oddalenie skargi, kwestionowała także interes prawny skarżącego w sprawie i podkreśliła, że prowadzenie postępowania naprawczego jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 roku uczestnik postępowania – "A" sp. z o.o. w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 roku podtrzymała swoje dotychczasowe twierdzenia, a skarżący pismem z dnia 16 stycznia 2013 roku wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego z dnia 15 stycznia 2013 roku o wznowienie postępowania w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Wniosek ten został oddalony postanowieniem Sądu wydanym na rozprawie w dniu 25 marca 2013 roku. W piśmie z dnia 20 lutego 2013 roku skarżący podał m. in., że jest właścicielem działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Inwestycja zrealizowana na działce nr [...] znajduje się w odległości około 4 m od granicy jego działki nr [...], z tym że część podziemna tej inwestycji (garaż) usytuowana jest w odległości około 0,50 m od granicy z jego działką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że aktualnie orzekający skład sędziowski (po wyroku WSA z dnia 27 września 2012 r.) jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku sygn. akt II OSK 1009/11. Związanie to wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "ppsa"). Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu tego wynika, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a obowiązek ten może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co w sprawie nie miało miejsca. Jest bezsporne, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji (a na tę datę Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu) inwestycja na działce nr [...] nie posiadała ani warunków zabudowy, ani pozwolenia na budowę. W obiegu prawnym pozostawała jedynie decyzja ostateczna z dnia [...] roku nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu. Właśnie ta ostatnia decyzja pozostająca w obrocie prawnym, korzystająca z ochrony przewidzianej art. 16 kpa i potwierdzająca zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Co do zasady bowiem postępowanie naprawcze przewidziane art. 51 Prawa budowlanego powinno być zawsze prowadzone w sytuacji w której pozwolenie na budowę wydane dla obiektu zostało usunięte z obiegu prawnego. W takiej sytuacji istotnie organ powinien wydać decyzję o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Jednakże w niniejszej sprawie z uwagi na ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie decyzja ta powinna wcześniej zostać usunięta z obiegu prawnego. Trzeba bowiem podkreślić jeszcze raz, że decyzja ta m. in. została wydana w oparciu o pozwolenie na budowę, uchylone na dzień wydania decyzji ostatecznej. Tym samym zaszła przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a ponieważ wznowienie postępowania następuje także z urzędu (art. 147 kpa) obowiązkiem organu, który uzyskał wiedzę o usunięciu z obiegu prawnego pozwolenia na budowę było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. W tym miejscu należy wyraźnie stwierdzić, że był to obowiązek organu. Od jego wykonania i skutków wznowienia zależy z kolei postępowanie naprawcze. Niewątpliwie organy orzekające w sprawie tego obowiązku nie wykonały i stało się to podstawową przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie bowiem w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji w obiegu prawnym nie funkcjonowało pozwolenie na budowę, co skutkowało prowadzeniem postępowania o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego. Artykuł 51 w sposób oczywisty łączy się z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego o czym świadczy ust. 1 art. 51 tego prawa. Jeżeli chodzi natomiast o interes prawny skarżącego o którym mowa w art. 28 kpa, a w związku z tym jego uprawnienie do wniesienia skargi, to zdaniem składu orzekającego skarżący taki interes posiada. Trzeba bowiem przypomnieć, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki nr [...], a zrealizowany na tej działce obiekt jest odległy o około 4 m od granicy działek. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc się do postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane należy wskazać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną tego postępowania jeżeli zabudowa na działce sąsiedniej ogranicza go w swobodnym korzystaniu z własnej nieruchomości. Niewątpliwie skarżący ma interes prawny wywodzący się z własności nieruchomości (art. 140 kc) polegający na ochronie przed zabudową niezgodnie z prawem na sąsiedniej działce jako mogącą wpływać na możliwość zabudowy jego działki (chodzi nie tylko o odległości od granic działki, ale i np. zacienienie istniejącego na działce skarżącego budynku). Ustalenia poczynione w sprawie przez organy nie pozwalają na zakwestionowanie uprawnień skarżącego w niniejszej sprawie, ustalenia te powinny w postępowaniu ponownym być dokonane w pełnym zakresie tak by potwierdzić lub wykluczyć interes skarżącego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Status strony postępowania nie może bowiem wynikać (i nie wynika) z faktycznego traktowania jakiegoś podmiotu jako strony z uwagi na udział wcześniejszy w innych postępowaniach w granicach sprawy. Skoro zatem jedynym warunkiem prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] było usunięcie z obiegu prawnego decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji gdy już nie funkcjonuje w obrocie prawnym pozwolenie na budowę dotyczące tej inwestycji, to w postępowaniu ponownym organ podejmie działania w tym kierunku, do których, jak wspomniano wyżej, jest zobowiązany. Dopiero w sytuacji odmowy wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu, dopuszczalne będzie prowadzenie w stosunku do tego obiektu postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego (wobec braku decyzji o pozwoleniu na budowę) i wydanie stosownej, odpowiadającej art. 107 kpa decyzji. Nadto Sąd pragnie zwrócić uwagę organów orzekających na treść pisma skarżącego z dnia 20 lutego 2013 roku, z którego wynika, że sporna inwestycja obejmuje także podziemny garaż (wg skarżącego usytuowany w odległości 0,5 m od granicy). W tym zakresie brak jednak jakichkolwiek ustaleń i ocen organów, a zdaniem składu orzekającego kwestia ta także powinna zostać wyjaśniona w ponownym postępowaniu. Z uwagi na wyżej zaprezentowane stanowisko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a w związku z art. 134, 152 i 200 oraz art. 205 § 1 ppsa, orzeczono jak na wstępie. sw