II OSK 1424/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 451/13 odrzucającego skargę L.R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołań postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 451/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę L.R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołań. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach. W piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r. L.R. wniósł skargę na ww. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołań od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie linii elektroenergetycznej 400 kV Miłosna-Siedlce Ujrzanów według wariantu III. Wnosząc skargę L.R. w jej komparycji podał, że "działa w imieniu mieszkańców wsi Mingosy, natomiast w uzasadnieniu skargi podał, że wnosi ją w imieniu własnym. Wobec powyższej sprzeczności Przewodniczący Wydziału IV zarządzeniem z dnia 6 marca 2013 r. wezwał skarżącego L.R. do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie siedmiu dni pod rygorem jej odrzucenia, poprzez udzielenie informacji czy skargę wnosi tylko we własnym imieniu, czy również w imieniu mieszkańców wsi Mingosy. Jeżeli skarga została złożona również w imieniu mieszkańców wsi Mingosy, to ponadto skarżący również wezwany został do nadesłania czytelnej listy pozostałych skarżących wraz z ich aktualnymi adresami oraz nadesłania pełnomocnictw procesowych uprawniających do działania w imieniu pozostałych skarżących przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 19 marca 2013 r. wyjaśnił, że skargę złożył w imieniu własnym, jak również w imieniu mieszkańców wsi Mingosy. Do pisma tego załączył kserokopię pełnomocnictwa do reprezentowania przed organami władzy państwowej, opatrzonego datą 29 listopada 2012 r., wraz z kserokopią nieczytelnej listy mieszkańców poświadczoną za zgodność z okazanym dokumentem, bez wskazania adresów tych mieszkańców, a zawierającą jedynie imiona, często nieczytelne nazwiska i numer PESEL, a przy niektórych mieszkańcach wskazane zostało jedynie nazwisko i pierwsza litera imienia, jak np. "R.Z.", "R.B.", "G.J.". Sąd I instancji przywołując treść art. 34 i 37 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej: "p.p.s.a.") wskazał, iż skarżący nie uzupełnił w sposób prawidłowy braków formalnych skargi, przez co nie wykazał, że jest podmiotem umocowanym do jej wniesienia i działania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w imieniu mieszkańców wsi Mingosy. W ocenie Sądu I instancji prawidłowego wykonania zarządzenia z dnia 6 marca 2013 r. nie stanowi nadesłana przy piśmie z dnia 19 marca 2013 r. kserokopia pełnomocnictwa opatrzonego datą 29 listopada 2012 r. poświadczona za zgodność z okazanym dokumentem, bowiem pełnomocnictwo to nie obejmuje swoim zakresem przedmiotowym umocowania pełnomocnika do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w imieniu mieszkańców wsi Mingosy. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że podpisani na załączonej liście mieszkańcy wsi Mingosy udzielają L.R. pełnomocnictwa do reprezentowania ich przed organami władzy państwowej. Zatem pełnomocnik nie wykazał, że jest umocowany do działania w imieniu mieszkańców wsi Mingosy w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Udzielenie pełnomocnictwa do występowania przed organami władzy państwowej uzasadnia twierdzenie, że pełnomocnik nie jest należycie umocowany do działania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem sądy administracyjne nie są zaliczane do organów władzy państwowej. Sąd administracyjny nie jest urzędem rozumianym jako organ władzy publicznej o określonym zakresie działania czy jako zespół osób wykonujący określone zadania ani instytucją rozumianą jako zakład o charakterze publicznym zajmujący się określonym zakresem spraw, działający w jakiejś dziedzinie. Sąd I instancji stwierdził, iż L.R. nie jest należycie umocowany do działania w imieniu mieszkańców wsi Mingosy w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Sąd I instancji wyjaśnił, iż brak wykazania właściwego umocowania jest brakiem formalnym skargi i nieuzupełnienie tych braków stanowi podstawę do jej odrzucenia, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w świetle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych. Nadto Sąd I instancji podkreślił, iż skarżący nie uzupełnił również braków formalnych skargi w pozostałym zakresie, bowiem nie złożył czytelnej listy ze wskazaniem na czytelne imię, czytelne nazwisko i dokładny aktualny adres zamieszkania pozostałych skarżących, pozwalającej na prawidłowe ich zidentyfikowanie. Wobec powyższego Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od ww. postanowienia z dnia 25 marca 2013 r. wniósł L.R. reprezentowany przez radcę prawnego. Postanowienie zaskarżono w części odrzucającej skargę względem skarżącego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi skarżącego L.R. z dnia 24 stycznia 2013 r., w zakresie w jakim skarga ta dotyczyła bezpośrednio skarżącego, w wyniku przyjęcia, iż skarżący w wyznaczonym terminie nie uzupełnił braków formalnych skargi, kiedy w treści pisma z dnia 19 marca 2013 r. skarżący L.R. wskazał, iż skargę z dnia 24 stycznia 2013 r. złożył w imieniu własnym, jak również w imieniu mieszkańców wsi Mingosy, dlatego też niezasadnym było odrzucenie przez Sąd I instancji skargi L.R. w zakresie, w jakim odnosiła się ona bezpośrednio do jego osoby; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie, a w szczególności pominięcie w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 marca 2013 r. podstawy prawnej odrzucenia skargi w zakresie, w jakim dotyczyła ona skarżącego L.R. działającego w przedmiotowej sprawie nie tylko w imieniu mieszkańców wsi Mingosy, ale również w imieniu własnym, bowiem skarżący jest stroną przedmiotowego postępowania, co całkowicie pominął Wojewódzki Sąd Administracyjny, oraz nie wyjaśnienie podjętej decyzji w tym zakresie; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pozbawienie strony zagwarantowanego konstytucyjnego prawa do sądu oraz dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, w jakiej Sąd ten odrzucił skargę L.R. z dnia 24 stycznia 2013 r. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego jej rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego L.R. od organu - Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto wniesiono o wyznaczenie rozprawy w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą we wskazanych wyżej zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 36 p.p.s.a. pełnomocnictwo może być: 1) ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi, 2) do prowadzenia poszczególnych spraw, 3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Oznacza to, że w aktach sprawy winien znaleźć się pisemny dokument potwierdzający istnienie pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo ustalił Sąd I instancji, że dołączone do akt sprawy pełnomocnictwo mieszkańców wsi Mingosy, nie precyzuje czy pełnomocnik został umocowany do występowania przed sądami administracyjnymi. Z treści przedłożonego pełnomocnictwa nie można wywieść wniosku, że zawiera umocowanie do reprezentacji strony przed sądem administracyjnym. Tymczasem sformułowanie "w sprawach związanych z protestem i reprezentowaniem nas przed organami władzy państwowej" uzasadnia twierdzenie, że pełnomocnik nie jest należycie umocowany do działania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne nie są zaliczane do sądów powszechnych. Sąd administracyjny nie jest także urzędem rozumianym jako organ władzy publicznej o określonym zakresie działania czy jako zespół osób wykonujący określone zadania, ani instytucją rozumianą jako zakład o charakterze publicznym zajmujący się określonym zakresem spraw, działający w jakiejś dziedzinie. W tej sytuacji w pełni zasadne było wezwanie skarżącego do nadesłania pełnomocnictw uprawniających go do działania w imieniu mieszkańców wsi Mingosy obejmujących wyraźnie umocowanie do działania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji, wobec niewykonania zarządzenia, odrzucenie skargi na podstawie art.58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednakże jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej uszło uwadze Sądu I instancji, iż przedmiotowa skarga została wniesiona również w imieniu L.R. co wynika zarówno z treści samej skargi "w imieniu własnym", jak również z pisma z dnia 19 marca 2013 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 11 marca 2013 r., gdzie skarżący kasacyjnie oświadczył, iż "skargę z dnia 24 stycznia 2013 r. składam w imieniu własnym, jak również w imieniu mieszkańców wsi Mingosy". Stwierdzić należy, iż w komparycji zaskarżonego postanowienia nie zostało wskazane, aby rozstrzygnięcie Sądu I instancji dotyczyło jedynie mieszkańców wsi Mingosy, a zatem należało przyjąć, że odnosi się ono do całej skargi, czyli również odnosi skutek względem L.R. Jednocześnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał, aby w przypadku skarżącego L.R. zachodziła jakakolwiek przesłanka skutkująca odrzuceniem skargi. Wobec powyższego nie może ulegać wątpliwości, że w stosunku do L.R. Sąd I instancji odrzucił skargę z powodu braków formalnych, chociaż zachodzenia takich braków nie stwierdził. W tym stanie rzeczy już tylko z tej przyczyny należało uchylić zaskarżone postanowienie, bowiem stanowi ono naruszenie przepisów art. 58 § 3 w zw. z art. 25 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie oddaje w pełni intencji Sądu I instancji i podstaw wydanego rozstrzygnięcia względem skarżącego kasacyjnie, przez co nie sposób prześledzić i zbadać toku rozumowania Sądu I instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 182 § 1, 2 i 3 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. Wyjaśnić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Koszty postępowania kasacyjnego jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.) mogą być natomiast uwzględnione przez Sąd I instancji w razie uwzględnienia skargi.