IV SA/Wa 2296/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi L. B. i I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -oddala skargę- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. B., decyzją z dnia nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] o ustaleniu na wniosek I. z o.o. z siedzibą w W. warunków i szczegółowuch zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie sieci: centralnego ogrzewania, wodno - kanalizacyjnej, energetycznej i teletechnicznej na działkach ewidencyjnych nr nr [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...] i części działek ewidencyjnych nr nr [...], [....], [...]. w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. w W. i jednocześnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że decyzją z dnia [...].08.2009 r. sygn. akt [...] Kolegium m.in. uchyliło wymienioną na wstępie decyzję organu I instancji z dnia [...].06.2009 r. w całości i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wskazana decyzja w tym zakresie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1026/10. Sąd nie zgodził się argumentacją Kolegium dotyczącą odmowy ustalenia warunków zabudowy dła przedmiotowej inwestycji. Sąd ponadto wskazał to, że organ I instancji sporządził nierzetelnie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na nierzetelność analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd uznał w szczególności za nieprawidłowe, niezgodne z zasadami określonymi w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 154, poz. 1588) wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zaniechanie określenia powierzchni biologicznie czynnej (§ 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm. i § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - Dz. U. nr 164, poz. 1589), nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej - § 6 pierwszego z ww. rozporządzeń, określenie jedynie rodzaju dachu, a zaniechanie określenia kąta- nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu płaci dachowych - niezgodnie z § 8 pierwszego z ww. rozporządzeń. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W omawianym przypadku, postępowanie w przedmiotowej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia w znacznej części - istnieje konieczność znacznego uzupełnienia ww. analizy urbanistycznej przez osobę uprawnioną (architekta czy urbanistę) i ponownego wydania decyzji (której projekt przygotowuje urbanista albo architekt, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy) w zakresie wskazanym przez Sąd w ww. wyroku, co wypełnia art. 138 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódziego Sądu Administracyjnego wnieśli L. B. i I. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowani przez profesjonalnego, zaskarżając powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania sądowo - administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 170 p.p.s.a. w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], ustalającej na wniosek I. Sp. z o.o. z W. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie sieci: centralnego ogrzewania, wodno - kanalizacyjnej, energetycznej i teletechnicznej na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy B. w W., pomimo jej uprawomocnienia się na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 04.08.2010r., sygn. akt. W SA/Wa 1026/10. Wskazując na powyższą podstawę skargi pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. W motywach skargi podano, iż w przedmiocie decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. o warunkach zabudowy prawomocnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 04 sierpnia 2010r., sygn. akt. IV SA/Wa 1026/10. Sąd mianowicie na skutek skargi wniesionej na decyzję SKO w W. z dnia [...].08.2009r. nr [...] , uchylił zaskarżoną decyzję SKO w W. w części uchylającej decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] i orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wskutek powyższego uprawomocniła się decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2009r., nr [....]. Zgodnie z art. 170 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z powyższym odmienne rozstrzygnięcie SKO w W.w przedmiocie decyzji z dnia [...].06.2009r., nr [...], ustalającej na rzecz uprawnionego warunki zabudowy, i jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sposób rażący narusza res judicata i jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa. W chwili obecnej uprawnionym z istniejących warunków zabudowy jest L. B. będący stroną w procesie z tego powodu, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. została na niego przeniesiona decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. o warnukach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie należy podnieść, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1026/10, uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w części, której uchylono poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...]czerwca 2009 r. i orzeczono o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Uchylając ww. decyzję, Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził że, decyzja organu odwoławczego została wydana bez dokładnego ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zatem z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została opracowana nierzetelnie, gdyż organ uchybił obowiązkowi określenia cech i funkcji nowej zabudowy, spełniającej warunki określone w rozporządzeniu wykonawczym, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Sąd wskazał, iż wady analizy dotyczą wyznaczenia niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588) wskaźników takich jak: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej; geometrii dachu w zakresie określenia kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/10, oddalił skargę kasacyjną W. M. od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, iż tylko wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności odnoszących się do wymogów wymienionych w art. 61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rzetelna analiza terenu wyznaczonego w otoczeniu planowanej inwestycji – mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrolowana przez Sąd Wojewódzki decyzja organu odwoławczego nie zawiera ustaleń faktycznych, które mogłyby stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy, a zwłaszcza podstawę wydania decyzji odmownej. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało Kolegium, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2010 r. stał się prawomocny w dniu 15 marca 2011 r. – w dacie wydania powołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 p.p.s.a. - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. Reasumując, podkreślić wypada, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciąży na organie administracyjnym i na sądzie ponownie rozpatrującym tą samą sprawę, gdyż zgodnie z art. 170 p.p.s.a, ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu wiąże sąd, który je wydał, a także strony i inne sądy oraz organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W badanej sprawie Sąd uznał, że organ orzekający rozpoznając ponownie odwołanie M. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 4 sierpnia 2010 r., stwierdzając, iż ze względu na wskazane przez Sąd wady w analizie urbanistycznej, postępowanie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części i ponownego wydania decyzji przez organ pierwszej decyzji. Zgodnie z 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Z przepisu tego wynika, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy określenia cech i parametrów nowej zabudowy przeprowadzona może być wyłącznie na etapie postępowania organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy w razie stwierdzenia, że analiza stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy została sporządzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. może tylko wydać rozstrzygnięcie oparte o art. 138 § 2 kpa, tak to zostało prawidłowo uczynione w niniejszej sprawie. W świetle powyższego podniesiony w skardze zarzut res judykata nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skargi decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] nie uzyskała przymiotu prawomocności na skutek uchylenia decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1026/10. Natomiast uchylenie przez Sąd Wojewódzki powołanym prawomocnym wyrokiem ww. decyzji organu odwoławczego spowodowało, że odżyło odwołanie M. B., do którego rozpatrzenia Kolegium było zobowiązane, biorąc przy tym pod uwagę ocenę prawną wskazaną w powołanych wyże wyrokach Sądów obu instancji. Zaskarżona decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania strony, wbrew zarzutom skargi, odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.