I OSK 2751/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 101/13 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Gd 101/13, oddalił skargę M. C. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Pomorskiego. Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta Gdańsk zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]", która obejmowała m.in. działkę nr [...] należącą do M. C. Po wszczęciu w dniu [...] listopada 2011 r. postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość, Prezydent Gdańska decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ustalił odszkodowanie dla byłego właściciela tej działki w kwocie 170.453 zł. W podstawie prawnej powołał przepisy art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 1a, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jak również art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wysokość odszkodowania ustalił na podstawie spełniającego przepisane wymogi operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2011 r. wykonanego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Nie uwzględnił żądania strony odszkodowania za ograniczone prawa rzeczowe, bo takimi przedmiotowa nieruchomość nie była obciążona, ani żądania podwyższenia odszkodowania o 5% na zasadzie art. 18 ust. 1e cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., bo w jego ocenie nie spełniono uregulowanej w nim przesłanki niezwłocznego lub w terminie do 30 dni od określonego w nim dnia wydania nieruchomości. Jak ustalił nie sporządzono protokołu wydania nieruchomości, a poprzedni właściciel nie wyraził gotowości niezwłocznego jej wydania. Odwołanie M. C., kwestionującego wartość odszkodowania, organ II instancji uwzględnił częściowo, a mianowicie poprzez podwyższenie należności o 5% z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości. Zatem zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 178.975,65 zł. Nie podzielił zarzutów skierowanych przeciwko operatowi szacunkowemu i wywodów zmierzających do podwyższenia wartości działki. W ocenie Wojewody operat szacunkowy odpowiada stosownym przepisom, w tym § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przeznaczenie spornej nieruchomości określone zostało w planie miejscowym jako "ulica lokalna" i jest zgodne z celem wywłaszczenia. Dlatego prawidłowo przyjął rzeczoznawca do porównania ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod komunikację. Sposób ustalenia ceny za 1 m kwadratowy jest więc prawidłowy. Niemniej jednak istniały w jego ocenie podstawy do zastosowania przepisu art. 18 ust. 1e specustawy, bo roboty na działce rozpoczęto w dniu 12 sierpnia 2011 r., zaś nieruchomość została wydana wcześniej. Powyższą decyzję ostateczną zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. C. Zarzucił jej naruszenie wymienionych szczegółowo przepisów Konstytucji i ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania w rażąco niskiej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za niezasadną, Przedstawiwszy obszernie obowiązujący stan prawny w istotnym dla sprawy zakresie, podzielił pogląd organu odwoławczego o poprawności sporządzonego dla jej potrzeb operatu szacunkowego, w konsekwencji czego ocenił zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. W szczególności zważył, iż prawidłowo biegły przyjął do szacowania stan przedmiotowej nieruchomości z dnia wydania decyzji o przejęciu prawa własności działki, czyli zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a ceny z dnia ustalenia odszkodowania, przy czym, z uwagi na istnienie możliwości ustalenia wartości rynkowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, nieruchomości o tym przeznaczeniu były podstawą ustalenia wartości spornej działki. Skoro nieruchomość skarżącego była przeznaczona pod drogę lokalną, trafnie przyjęto do analizy ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczanych pod komunikację. Rzeczoznawca uwzględnił 19 transakcji i ich ceny uśrednił, co dało wartość 368 zł za 1 m kwadratowy. Zasadnie też zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej. Wreszcie zdaniem Sądu Wojewódzkiego słusznie organ podwyższył należne skarżącemu odszkodowanie o 5% z uwagi na niezwłoczne jej wydanie. W tej sytuacji za chybione uznał twierdzenia skarżącego, jakoby działka była warta po 1.000 zł za 1 m kwadratowy. Dalsze zarzuty podniesione w skardze ocenił podobnie i dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł M. C., postulując jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, a to art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 134, art. 135 i art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości wyceny wartości nieruchomości w sprawie, mimo ustalenia przezeń zaniżonej jej wartości, 2) przepisów postępowania, a to: - art. 174 ust. 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, przy zachowaniu zgodności formalnej operatu z przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia, nie podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem prawidłowości wyceny, - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na uznaniu, że dokonanie wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę w oparciu o wymogi formalne przepisów jedynie poprzez ich przytoczenie oznacza zgodność z prawem takiego postępowania i nie podlega ocenie przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te rozwinięto, akcentując przede wszystkim, że przy wycenie nieruchomości skarżącego czynnik położenia nieruchomości i jej atrakcyjności został pomniejszony przez zastosowanie przez rzeczoznawcę metody powodującej obniżenie wartości nieruchomości. Tymczasem metoda i sposób wyceny podlegają ocenie przez organ, a następnie przez sąd administracyjny badający legalność decyzji. Formalna analiza tego aspektu sprawy jest w ocenie autora skargi kasacyjnej zbyt wąska, a powinna uwzględniać celowość i prawidłowość postępowania organu. W konsekwencji czego błędnie Sąd I instancji ocenił zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. Na koniec wskazano, iż pozostała część nieruchomości stanowiąca własność skarżącego utraciła wartość, która to utrata winna być zrekompensowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż eksponowane w niej podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. Okazały się one chybione. Przede wszystkim wypada stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie zadał sobie trudu wskazania, ani wykazania, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po wtóre pierwszy z zarzutów zaprezentowanych w jej ramach nie zawiera wskazania naruszonego przepisu. Powołuje się wyłącznie na przepis art. 174 pkt 2 (błędnie oznaczony jako ust. 2) P.p.s.a, podczas gdy zawiera on normę regulującą jedną z podstaw kasacyjnych. Naruszonego przepisu nie da się również wywieść ani z petitum skargi kasacyjnej ani z jej uzasadnienia, bo w tym zakresie wyeksponowano tylko naruszenie bliżej nieokreślonych przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. bez sprecyzowania jakiejkolwiek jego jednostki redakcyjnej. Tymczasem Sąd Kasacyjny nie jest powołany do ustalania intencji stron w zakresie kierunku i granic zaskarżenia wyroku, naruszonych przepisów, jak też dociekania, który z nich i w jaki sposób został wadliwie zastosowany czy wyłożony. W celu uniknięcia tego m.in. ustanowiono wymóg sporządzania skarg kasacyjnych przez profesjonalnych pełnomocników. Drugi natomiast z rzekomo naruszonych przepisów, to przepis ustrojowy, który w zasadzie nie może stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, a stanowisko judykatury w tym zakresie jest utrwalone. Bowiem reguluje on obowiązki sądów administracyjnych i zakres oraz sposób sprawowania przez nie wymiaru sprawiedliwości. Przeto ewentualnie tylko wówczas, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza te ramy, a więc nie dokonał kontroli legalności danego aktu, albo zastosował inny aspekt jego oceny niż zgodność z prawem, mogłoby dojść do jego naruszenia. Autor skargi kasacyjnej upatruje go w wadliwej ocenie legalności, co nie może być przedmiotem tego zarzutu. W konsekwencji czego kwestie formalne zostały przesądzone, a ocena zarzutów materialnoprawnych mogła zostać dokonana tylko na gruncie prawomocnych ustaleń faktycznych dokonanych w zaskarżonym wyroku. Motywem obu zarzutów jest pogląd o wadliwym zawężeniu kontroli legalności decyzji odszkodowawczej do aspektu formalnego operatu szacunkowego, co jest zbieżne z przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego. Co do podstawy naruszenia prawa materialnego, godzi się wskazać przede wszystkim, iż ujawnione w skardze kasacyjnej przepisy art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., art. 134 i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały przywołane bez określenia ich jednostek redakcyjnych, przeto z wyłożonego powyżej powodu nie podlegały ocenie. Podobnie rzecz się ma z przepisem § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Przepisy te składają się z kliku jednostek redakcyjnych, a ustalenie które z nich zostały naruszone nie jest możliwe w drodze prostego odczytania treści zarówno zarzutu, jak i jego uzasadnienia. Pozostaje zatem ocenić zasadność wytyku uchybienia przepisowi art. 150 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego wartość rynkowa stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jest to co prawda przepis zbyt ogólnie przywołany w stosunku do realiów niniejszej sprawy, lecz w kontekście treści całej skargi kasacyjnej należy go rozumieć jako zarzut wadliwej wyceny nieruchomości skarżącego. Jest on niesłuszny. Wszystkie podniesione przez autora skargi kasacyjnej okoliczności mające go motywować są chybione. Podzielić bowiem należy pogląd Sądu I instancji, wedle którego wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo. Szacunek wartości winien przede wszystkim doprowadzić do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), wedle reguł zawartych w art. 134 ust. 2 tej ustawy, czyli przy przyjęciu najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen stosowanych na danym terenie w transakcjach handlowych, nadto przestrzegając założeń uregulowanych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonuje go rzeczoznawca majątkowy, który wybiera właściwe podejście oraz metodę i techniki szacowania (art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 2 cytowanej ustawy). Przepisy wykonawcze regulują sposób dokonywania wyceny nieruchomości na potrzeby wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i konkretyzują zawarte tamże reguły ogólne. Trzeba wskazać, że zasadą jest ustalenie wartości rynkowej, a pierwszeństwo ma podejście porównawcze, które obecnie wykorzystuje dane transakcyjne z rynku lokalnego i regionalnego (dopiero gdy są niewystarczające stosuje się podejście kosztowe). W tym podejściu przede wszystkim stosuje się metodę porównania parami. Wszak wedle brzmienia przepisu § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 2 tego przepisu określenie wartości rynkowej następuje poprzez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że jest możliwe uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Takie transakcje na tym terenie ujawniono, stąd zasadnie je wzięto pod uwagę. Trzeba przy tym stwierdzić, iż ten aspekt oceny okoliczności faktycznych należy do biegłego. Ani organ ani strony ani sąd nie mają na tyle wiadomości specjalnych, aby poddać go w wątpliwość. Podobieństwa nieruchomości czy zastosowania odpowiednich współczynników korygujących nie można ocenić bez fachowej wiedzy i analizy tematu. W istocie z treści opinii wynika duża ilość transakcji pozwalających na zebranie obszernego materiału porównawczego w tym zakresie. Ostateczna cena przedmiotowej nieruchomości wynosząca 368 zł za 1 m2 w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie odbiega rażąco od cen stosowanych w obrocie, a tylko wówczas można byłoby podważyć wycenę. W tym stanie rzeczy nie można więc zarzucić organowi dokonanie nietrafnej oceny wiarygodności operatu. Trzeba też wskazać, że ocena ta nie może sięgać celowości, jakkolwiek by rozumieć ów zwrot podniesiony w motywach skargi kasacyjnej. W konsekwencji czego w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia § 36 ust. 1, 2, 4 w związku z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W tym miejscu godzi się wskazać, iż operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 § 1 K.p.a., toteż podlega ocenie jak każdy inny środek dowodowy, wszak poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Zatem tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć. Przeto tylko wówczas, gdy operat nie spełnia tych wymogów, organ ma obowiązek uzyskania kolejnego. Przy czym ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje specjalny tryb w materii kontroli prawidłowości operatu. Mianowicie możliwość dokonania oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców (art. 157 ust. 1 i 1a cytowanej ustawy), czego w sprawie nie uczyniono. Słusznie więc Sąd meriti uznał legalność zaskarżonej decyzji, a tej konstatacji skarga kasacyjna nie zdołała podważyć. Trzeba jeszcze dodać, że kwestia tzw. pozostałości została poruszona w sprawie po raz pierwszy w skardze kasacyjnej, przeto na tym etapie nie podlegała badaniu. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny tę skargę oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a. Na koniec wypada nadmienić, że w postępowaniu kasacyjnym zostali dopuszczeni do udziału w sprawie B. H. i B. C., wszak podnoszona przez nich okoliczność unieważnienia umowy przekazania nieruchomości, która stała się podstawą nabycia przez skarżącego kasacyjnie prawa własności spornej nieruchomości, nie miała znaczenia dla sprawy. Sąd Kasacyjny rozpoznaje sprawy według stanu w z dnia orzekania przez Sąd I instancji, ten zaś wedle stanu z dnia orzekania przez organ. Tymczasem wyrok w tej materii stał się prawomocny z dniem [...] listopada 2013 r. (p. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku do sygn. [...] oddalający apelację do wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r., do sygn. [...]), zaś zaskarżona w sprawie decyzja ostateczna zapadła w dniu [...] grudnia 2012 r., a więc przed tą datą. ----------------------- 7