IV SA/Wr 51/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na czynności P. PKS Sp. z o.o. z/s we W. z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla czynności - pisma P. PKS Sp. z o.o. z/s we W. z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r.; II. zasądza od P. PKS Sp. z o.o. z/s we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonych czynności. Pismem z dnia 8 listopada 2012 r. skarżący A. K. zwrócił się do [...] z o.o. we W., (dalej jako Spółka) z wnioskiem o udzielenie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, danych w przedmiocie organizacji kontroli biletów przeprowadzanych w autobusach należących do spółki w tym danych dotyczących podmiotu wykonującego kontrolę, zasad jego wynagradzania, oraz liczby zatrudnionych kontrolerów. Jednocześnie w tym samym wniosku skarżący wystąpił o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów w autobusach strony przeciwnej. Pismem z dnia 20 listopada 2012 r. Spółka w odpowiedzi na wniosek skarżącego odmówiła udzielenia odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. Powyższe rozstrzygnięcie [...] sp. z o.o. oparł na stanowisku, iż dane o których udostępnienie zwrócono się we wniosku nie stanowią informacji publicznej, podlegającej ujawnieniu w trybie art. 6 cyt. wyżej ustawy. Jednocześnie informacje o których udostępnienie zwrócono się przedmiotowym wnioskiem stanowią tajemnicę handlową przedsiębiorcy, i ich ujawnienie mogłoby narazić [...] sp. z o.o. na straty. Pismem z dnia 1 grudnia 2012 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez uchylenie decyzji odmownej z dnia 20 listopada 2012 r. oraz udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym złożonym wnioskiem. W uzasadnieniu pisma skarżący podniósł, iż informacje o których udostępnienie zwrócił się do [...] sp. z o.o. z całą stanowczością zaliczyć należy do katalogu informacji publicznej, a ponadto strona przeciwna nie wykazała czyje tajemnice i w jaki sposób miałyby zostać naruszone poprzez udostępnienie danych zgodnie z wnioskiem skarżącego. Pismem z dnia 18 grudnia 2012 r. Zarząd [... ] sp. z o.o. poinformował skarżącego, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w treści pisma z dnia 20 listopada 2012 r. W szczególności Spółka ponownie wskazała, iż w jej ocenie, dane o których udostępnienie zwrócił się w dotychczasowych pismach skarżący nie mieszczą się w katalogu rodzajowym informacji publicznej, zamieszczonym w art. 6 cyt. wyżej ustawy. Skarżący pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oznaczonym jako skarga na decyzję organu" wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r. wydanej w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oraz o uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej z dnia 20 listopada 2012 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie w treści pisma skarżący wniósł o zobowiązanie przez WSA we Wrocławiu - [...] sp. z o.o. do udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego rozpoznaniem złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę [...] sp. z o.o. we W. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Spółka wskazała, że nieuprawniony jest pogląd skarżącego, iż pisma Zarządu [...] sp. z o.o. z dnia 20 listopada oraz 18 grudnia 2012 r. wydawane w przedmiotowej sprawie należy zakwalifikować jako decyzje administracyjne, wydawane w oparciu o art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższy zarzut strona przeciwna oparła na poglądzie wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA 3301/2002) zgodnie z którym, uznanie przez organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej, iż określone dane nie mieszczą się w katalogu informacji publicznej udostępnianej w trybie art. 6 cyt. wyżej ustawy winno skutkować niewydawaniem przez organ odmownej decyzji administracyjnej, a jedynie poinformowaniem pismem wnioskodawcy o odmownym załatwieniu jego wniosku. Odnosząc się do postawionego przez skarżącego zarzutu niekonsekwencji w powoływaniu podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej uznano, że powyższy zarzut ma charakter pozorny. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Spółki, podtrzymanym w uzasadnieniu pism z dnia 20 listopada oraz 18 grudnia 2012 r. odmowa udzielenia informacji znajduje swoje oparcie w twierdzeniu, iż dane o których udostępnienie zwrócił się skarżący nie mieszczą się w katalogu informacji publicznej zakreślonym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z ostrożności procesowej [...] sp. z o.o. wskazała, iż nawet gdyby uznać, iż dane o których udostępnienie zwrócił się skarżący stanowią informację publiczną, któremu jednak poglądowi strona przeciwna odmawia słuszności, to jednak zważywszy na charakter wnioskowanych danych należałoby odmówić do nich dostępu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. Niezależnie od powołanych wyżej okoliczności podlegają one bowiem ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 cyt. wyżej ustawy. Powyższa konstatacja nie zmienia jednak stanowiska strony przeciwnej co do prawnego charakteru danych, o których udostępnienie zwrócił się skarżący. Spółka nie kwestionuje, że ze względu na strukturę własnościową spółki jak i dysponowanie w określonym zakresie majątkiem publicznym jest podmiotem do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona przeciwna wskazuje jednakże, iż treść danych o których udostępnienie zwrócił się skarżący nie dotyczyła kwestii związanych z wydatkowaniem publicznych środków finansowych uzyskanych z budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w formie np. dotacji. Zgodnie zaś ze stanowiskiem, ugruntowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1516/2011) informacją publiczną będą wiadomości wytworzone przez podmioty, które gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Nie sposób zatem uznać by informacje dotyczące kontroli biletów w tym liczby kontrolerów, podmiotu wykonującego powyższą usługę na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z przewozową spółką mieściły się w zakresie realizacji celów publicznych lub też dotyczyły sfery wydatkowania środków publicznych, uzyskiwanych przez [...] sp. z o.o. Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zdaniem Spółki treść umowy cywilnoprawnej, której przedmiot nie ma bezpośredniego związku z wydatkowaniem środków publicznych nie stanowi informacji publicznej i jednocześnie ma charakter tajemnicy przedsiębiorstwa wobec powyższego nie znajdują do niej zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zakwestionował odmowną treść pism Spółki z o.o. [...] we W. z dnia 20 listopada 2012 r. i 18 grudnia 2012 r., które stanowią odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a mianowicie, ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, czy kontrolerzy są zatrudnieni bezpośrednio w Spółce, czy w innym podmiocie (a jeżeli tak, to jaki to podmiot, okres trwania umowy na usługę kontroli biletów, zasady jego wynagradzania za usługę i in.). Skarżący wniósł ponadto o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Z treści skargi bezspornie wynika, że skarżący kwestionuje czynność spółki odmawiającą udostępnienia żądanych przezeń informacji. Pisma spółki zawierające przedmiotową odmowę należy zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną, podlegającą z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) właściwości sądu administracyjnego. Powołany przepis stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność tego rodzaju nie została zdefiniowana w przepisach prawa natomiast w orzecznictwie i piśmiennictwie rozumie się pod tym pojęciem akty lub czynności które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych (albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających w dniu przepisu prawa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, iż tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm. dalej też jako ustawa). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Spółka [...] Sp. z o.o. we W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3). Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że Spółka zajmuje się m.in. świadczeniem usług w zakresie transportu lądowego pasażerskiego, w której Skarb Państwa posiada 10.903 udziały, a inni wspólnicy – 6,868 udziałów. Z prostego zestawienia podanych liczb wynika, że przedmiotowa Spółka dysponuje majątkiem publicznym, a Skarb Państwa ma w niej pozycję dominującą. W rozważanej sytuacji obowiązek rozpatrzenia wniosku oraz ewentualnego udostępnienia informacji publicznej płynie wyłącznie z faktu posiadania w podmiocie pozycji dominującej i nie jest obwarowany żadnymi dodatkowymi zastrzeżeniami. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zapytanie, jaka liczba osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej, jaki jest ich status oraz ewentualnie jakie są koszty tej kontroli, oraz żądanie nadesłania aktualnego wzoru identyfikatora uprawniającego do kontroli biletów obejmuje zagadnienia z zakresu organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego majątku. Jeśli jest to podmiot dysponujący majątkiem publicznym jest on zobowiązany do przekazania takich informacji. Pojęcie "majątek publiczny", który tak, jak "informacja publiczna" nie znajduje uściślenia w ustawie zdefiniować można jako "mienie państwowe, komunalne oraz menie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50 % udziałów w kapitale zakładowym" (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2012 r., IV SAB/Gl 122/12, Lex nr 1229952 oraz powołany w jego uzasadnieniu Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw nr 8 z dnia 27 marca 2001 r. druk sejmowy nr 79132 oraz rozważania T. Aleksandrowicza, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002 r.). Ponad powyższe, Sąd podziela wyrażony w piśmiennictwie prawniczym pogląd, iż informację publiczną może stanowić także treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad majątkiem osoby prawnej, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą (por. odpowiednio wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2012 r.). Z akt sprawy wynika, że Spółka jest dysponentem wnioskowanych informacji, co oznacza, że winna była wniosek rozpoznać zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy. Nie może nakazać Spółce podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Podmiot może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jeśli odmawiałby udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy handlowej, tak jak sformułowano to w odpowiedzi na wniosek skarżącego to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 150 i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.