VII SA/Wa 105/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi I.K. i W.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] - umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie budynku przy ul. [...] w [...]. Wskazał, że budynek realizowany był w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2001r. Inwestor odstąpił od zatwierdzonego wskazaną decyzją projektu budowlanego. W dniu [...] grudnia 2006r. na skutek zawiadomienia o zakończeniu budowy przeprowadzono kontrolę obiektu, w czasie której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Ponieważ jednak inwestor nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów, decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., zgłoszono sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, do którego inwestor załączył brakujące dokumenty Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006r., którą zgłoszono sprzeciw. W stosunku do decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. prowadzone było z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności, które decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. zostało umorzone. Z tych względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznał, że budynek mieszkalny przy ul. [...] został skutecznie przekazany do użytkowania. W stosunku do przedmiotowego budynku pismem z dnia [...] marca 2009r. J.W. i M.B. wnieśli o wydane nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. ( Dz. U. z 2006r, nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie organu wniosek ten jest bezprzedmiotowy bowiem budowa budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], została zakończona i jest on użytkowany od grudnia 2006r. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. wnieśli J.W. i M.B. Decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 7,77 § 1, 104 i 105 § 1, 107 § 1 i § 3, 10 § 1, 73 § 1, 127 § 1 kpa. oraz przepisów prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt. 1 lit a, oraz pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawowy zarzut odwołania dotyczył zbliżenia przedmiotowego budynku do granicy działki skarżących, na odległość 3,59m ścianą z otworami okiennymi, a także dokonania innych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te, zdaniem skarżących, nie podlegają postępowaniu naprawczemu , w związku z czym konieczne jest orzeczenie rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniesionego odwołania na podstawie art. 138 § 2 kpa - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2009r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania uznał, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z istotnymi naruszeniami art. 7 i 77 § 1 kpa. Podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej, tj. rozstrzygającej sprawę co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe ( art. 105 § 1 kpa.). Organ wyjaśnił przesłanki bezprzedmiotowości postępowania i uznał, iż w niniejszej sprawie one nie wystąpiły. Podkreślił, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek strony, która domagała się orzeczenia nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Żądanie to powinno być rozstrzygnięte przez wydanie decyzji merytorycznej i to niezależnie od tego czy jest ono zasadne, czy nie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, na konieczność ponownego ustalenia charakteru i zakresu odstępstw jakich dokonali inwestorzy I. i W.K. od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te nie mogą być zalegalizowane poprzez wskazanie, że obiekt został przyjęty do użytkowania, gdyż zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania jest skuteczne jedynie w takim zakresie, w jakim obiekt został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Podsumowując zwoje rozważania organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę po ustaleniu charakteru i zakresu dokonanych odstępstw powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby zobowiązać do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych mających na celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli I. i W.K. reprezentowani przez adwokata J.S. Skarżący decyzji zarzucili naruszenie art. 7,77 § 1, 107 § 3, art.15,8,16 § 1, 138 § 2 i art. 10 § 1 kpa. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania, ewentualnie o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania. W obszernej skardze pełnomocnik stron wywodził, cytując orzecznictwo sądów administracyjnych, iż organ odwoławczy wadliwie uzasadnił zaskarżoną decyzję , gdyż "(...) organ nie wskazał podstaw faktycznych, a w szczególności faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także podstaw prawnych, tj. nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa". Organ II instancji nie wyjaśnił także jakich odstępstw dotyczy stawiana przez niego teza "o potrzebie ich ponownej weryfikacji". Zdaniem skarżących obowiązkiem organu odwoławczego było wskazanie przepisów wykonawczych, które zostały naruszone. Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesądził o konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ pominął także ustalenia faktyczne organu I instancji, z których jednoznacznie wynika, że dokonane odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę nie maja charakteru istotnego, o czym świadczy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004r. W ocenie skarżących organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 2 wydał decyzję, gdyż posiadał pełen materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia spraw. Dodatkowo skarżący wskazali, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony dotyczący nakazu rozbiórki budynku, tymczasem organ II instancji rozstrzygnął o legalizacji samowoli budowlanej . Narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem co oznacza, że może ją uchylić tylko w tedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) . W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., którą organ na podstawie art. 138 § 2 kpa. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2009r., orzekającą o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w [...]. Z uwagi na formalny charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa stanowiącego podstawę jej wydania. Z tych przyczyn nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu zarzuty nie odnoszące się do zaskarżonej decyzji. Powołany jako podstawa prawna decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądownym i piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, że art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Niezbędnym jednak wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IV SA 1313/98, Lex. nr 48725 " Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiające strony służącego im prawa odwołania". W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył wszczęte wnioskiem J.W. i M.B. postępowanie o wydanie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Wydając decyzję na podstawie art. 105 § 1 kpa organ uznał, iż prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe bowiem budynek mieszkalny przy ul. [...] w [...] został skutecznie oddany do użytkowania. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wskazując że obowiązkiem organu stopnia powiatowego było rozpatrzenie i załatwienie sprawy co do istoty przez wydanie decyzji merytorycznej rozstrzygającej co do interesów prawnych i obowiązków stron postępowania. Organ odwoławczy wskazał nadto na konieczność odróżnienia bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony i uznał, że wobec formalnego zakończenia sprawy, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Stanowisko to należy zaaprobować. Z tych też przyczyn za niewadliwą Sąd uznał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekającą o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres z uwagi na formalny charakter decyzji organu I instancji obejmować powinien wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy za niezrozumiały należy uznać zarzuty skargi dotyczący niedokładnego i niewyczerpującego wyjaśnienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanu faktycznego sprawy, błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a także naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania oraz trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa, którego obrazę skarżący upatruje " W niespełnieniu koniecznej przesłanki uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (...)". W kontekście podniesionych zarzutów ponownie przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J.W. i M.B. o nakazanie rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], zostało zakończone przez organ I instancji decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa, gdyż organ uznał, że jego prowadzenie jest bezprzedmiotowe. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może być sanowane przez organ odwoławczy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., I OSK 1859/06, Lex 338621). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.