I OSK 1278/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 59/13 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" w przedmiocie odmowy udzielenia informacji prasowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 59/13 w sprawie ze skargi P. G. – Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]" na odmowę udzielenia informacji prasowej przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w L. w pkt. I. uchylił zawartą w piśmie Polskiego Związku Łowieckiego – Zarządu Okręgowego w L. z dnia [...] listopada 2012 r. [...] odmowę udzielenia P. G. informacji w części dotyczącej pkt 1 i 2 wniosku z dnia 25 października 2012 r.; w pkt. II. oddalił skargę w pozostałej części; w pkt. III. zasądził od Polskiego Związku Łowieckiego – Zarządu Okręgowego w L. na rzecz P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" wnioskiem z dnia 25 października 2012 r. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L., na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.) z prośbą o udzielenie informacji poprzez umożliwienie wglądu z możliwością samodzielnego kopiowania: 1) protokołów posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ odbytych od 1 stycznia 2011 r. do chwili obecnej; 2) sprawozdania finansowego Zarządu Okręgowego PZŁ za rok 2011; 3) sprawozdania Okręgowego Rzecznika Dyscyplinarnego za rok 2011; 4) sprawozdania Okręgowej Komisji Rewizyjnej za rok 2011; 5) sprawozdania Okręgowego Sądu Łowieckiego za rok 2011. Pismem z dnia 14 listopada 2012 r. Przewodniczący Zarządu Okręgowego PZŁ stwierdził, że nie może udostępnić protokołów z posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ ze względu na fakt, że w protokołach tych znajdują się informacje o osobach fizycznych zarówno będących członkami PZŁ jak i nie będących członkami Związku. Udostępnienie protokołów naruszałoby prawo do prywatności oraz przepisy dotyczące ochrony danych osobowych, a Zarząd nie posiada zgody tych osób na udostępnienie tego rodzaju informacji. W odniesieniu do pkt 2-5 wniosku wskazał, że zapytania te dotyczą okręgowych organów zrzeszenia, które zgodnie ze statutem PZŁ powoływane są przez Okręgową Radę Łowiecką. Stąd, wniosek w tym zakresie zostanie jej przekazany, celem zajęcia stanowiska. Po uprzednim wezwaniu Zarządu Okręgowego PZŁ do usunięcia naruszenia prawa i sporządzenia odmowy udzielenia informacji prasowej na piśmie (pismem z dnia 13 listopada 2012 r.), redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na odmowę udzielenia informacji prasowej zawartą w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r.(Dz.U. 1984.5.24. ze zm.) Prawo prasowe, poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą okoliczności odmowy udzielenia informacji prasowej oraz art. 4 ust. 3 tej ustawy, poprzez niezachowanie wymagań jakie powinna spełniać odmowa udzielenia informacji prasowej w postaci wskazania powodów odmowy i zwłokę w jej udzieleniu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej odmowy oraz nakazanie Zarządowi Okręgowemu PZŁ ponowne rozpatrzenie wniosku, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że odmowa udzielenia informacji prasowej ze względu na ochronę prawa do prywatności jest dopuszczalna wyłącznie, gdy przepisy rangi ustawowej tak stanowią. Udzielona odmowa nie przywołuje natomiast żadnego przepisu ustawowego. W tego typu sytuacjach stosowane są różne metody anonimizowania danych osobowych, co jednak jest czynnością stosowaną sporadycznie ze względu na wiążące dziennikarza przepisy ustawy Prawo prasowe. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Zarządu Głównego PZŁ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W tym zakresie wskazał, że skarżący nie skorzystał z prawa żądania udzielenia odmowy na piśmie zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe, co oznacza, że w sprawie nie rozpoczął biegu termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i co uzasadnia odrzucenie wniesionej skargi. W dalszej części wskazano, że wniosek o udostępnienie sprawozdań innych podmiotów niż Zarząd Okręgowy PZŁ jest niewłaściwie skierowany. To, że dokumenty te znajdują się pod tym samym adresem co siedziba Zarządu Okręgowego nie uprawnia tego organu do dysponowania tymi dokumentami. Tym samym wniosek o udostępnienie informacji prasowej winien być skierowany odpowiednio do Okręgowej Rady Łowieckiej w L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że skarga w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji prasowej sprecyzowanej w pkt 1 i 2 wniosku skarżącego z dnia 25 października 2012 r. jest uzasadniona, gdyż odmowa dotycząca tych punktów została wydana z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo prasowe, dalej u.p.p., co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, Polski Związek Łowiecki jest podmiotem, którego dotyczy art. 4 ust. 1 u.p.p. Nie jest on zaliczany do sektora finansów publicznych, jak również będąc podmiotem zrzeszającym osoby fizyczne i prawne, które czynnie uczestniczą w ochronie i rozwoju populacji zwierząt łownych oraz działają na rzecz ochrony przyrody (art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.) nie działa w celu osiągnięcia zysku. Zatem, na PZŁ spoczywa obowiązek udzielania prasie informacji o swej działalności, z wyjątkiem odmowy dokonanej ze względu na przeszkody wskazane w art. 4 ust. 1 in fine u.p.p. Tym samym, odmowa udzielenia informacji prasowej jest możliwa tylko wówczas, gdy żądana informacja objęta jest ustawową tajemnicą i gdy jej udzielenie naruszyłoby prawo do prywatności. W ocenie Sądu, sytuacja taka w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji prasowej skonkretyzowanej w pkt 1 i 2 wniosku skarżącego nie zachodzi. Tym samym podjęta przez Zarząd Okręgowy PZŁ w tym zakresie odmowa udzielenia informacji jest wadliwa. Sąd I instancji wskazał, że redaktor naczelny dziennika "[...]" wnioskiem z dnia 25 października 2012 r. zwrócił się do Zarządu Okręgowego PZŁ o udzielenie informacji prasowej poprzez umożliwienie wglądu z możliwością samodzielnego kopiowania wymienionych dokumentów. Podmiot zobowiązany odmawiając w całości uwzględnienia tego żądania w zakresie pkt 1 i 2 uzasadnił to tym, że żądane informacje nie mogą zostać udzielone ze względu na ochronę danych osobowych oraz prawa do prywatności, z czym nie zgodził się Sąd I instancji. Zdaniem Sąd I instancji, prawo do prywatności jest jednym z podstawowych praw uregulowanych przez Konstytucję RP (rozdział II Konstytucji RP). Prawo do prywatności to prawo do utrzymania swych danych oraz osobistych zwyczajów i zachowań w tajemnicy. Obejmuje zatem życie rodzinne i sąsiedzkie, życie w gronie przyjaciół, a także przekonania religijne oraz światopogląd. W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że nie można uznać, iż umożliwienie prasie zapoznania się z treścią protokołów posiedzeń Zarządu Okręgowego PZŁ oraz sprawozdania finansowego Zarządu Okręgowego PZŁ za rok 2011, które to dokumenty przedstawiają kierunki działalności organu oraz wyniki finansowe Zrzeszenia w części dotyczącej okręgu, narusza prawo do prywatności jakichkolwiek osób również tych uczestniczących w posiedzeniach tego organu. Zdaniem Sądu I instancji rozpatrzenie pkt 1 i 2 wniosku mieści się w pojęciu "działalności" podmiotu, jakim posługuje się art. 4 ust. 1 u.p.p. Pojęcie to odnosi się bowiem do każdej sfery działań podmiotu, tj. ustawowej i statutowej, w tym właśnie dotyczących zarządzania funduszami i majątkiem Zrzeszenia oraz podejmowanych decyzji w zakresie posiadanych przez Zarząd Okręgowy kompetencji (§ 133 i § 134 Statutu PZŁ). W ocenie Sądu I instancji na Zarządzie Okręgowym PZŁ ciąży obowiązek zapewnienia prasie dostępu do dokumentów łączących się z jego działalnością, jeżeli nie ma ustawowych wyłączeń, a takimi są protokoły posiedzeń Zarządu oraz roczne sprawozdanie finansowe tego organu. Realizacja uprawnień prasy do uzyskania informacji winna natomiast nastąpić przez podanie jej określonej wiadomości lub udostępnienie w stosownym trybie żądanych dokumentów. To, że w żądanych dokumentach znajdują się informacje o osobach fizycznych nie stanowi żadnej przeszkody w udostępnieniu ich prasie. Prawo do informacji prasowej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak prywatność ta nie jest naruszona udostępnieniem dokumentów zawierających dane tej osoby lub sporządzonych z jej udziałem. Informacje te nie dotyczą bowiem życia prywatnego tej osoby lecz łączą się z działalnością podmiotu, który jest zobowiązany do udzielania prasie informacji o swojej działalności. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu I instancji udzielenie informacji w omawianym zakresie (pkt 1 i 2 wniosku) nie narusza prawa do prywatności i podlega w świetle art. 4 ust. 1 u.p.p. udostępnieniu. Natomiast skarga na odmowę udzielenia informacji prasowej w części dotyczącej pkt 3-5 wniosku z dnia 25 października 2012 r. nie mogła być skuteczna, gdyż została wymierzona w podmiot, który nie był uprawniony do jej udzielenia. Jak wynika z art. 32a ust. 1 ustawy z 12 października 1995 r. - Prawo łowieckie (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 ze zm.), organami Polskiego Związku Łowieckiego są: Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego, Naczelna Rada Łowiecka i Zarząd Główny. Zgodnie natomiast z art. 32a ust. 4 tej ustawy statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych organów krajowych i okręgowych, które realizują - na terenie swego działania - zadania określone w art. 34. Takimi organami w myśl przywołanego statutu, zgodnie z zapisem § 98 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 pkt 2 są odpowiednio okręgowy sąd łowiecki, okręgowy rzecznik dyscyplinarny i okręgowa komisja rewizyjna. Tym samym żądanie udzielenia informacji na temat dokumentów pochodzących od tych organów winno zostać skierowane do tych organów, a nie do Zarządu Okręgowego PZŁ. Jednocześnie Sąd I instancji za nietrafny uznał wniosek PZŁ o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez stronę skarżącą środka zaskarżenia w postaci wniosku o sporządzenie odmowy udzielenie informacji prasowej na piśmie (art. 4 ust. 3 u.p.p.). Jednoznacznie bowiem wynika, że żądanie takie zostało zamieszczone już we wniosku z dnia 25 października 2012 r. na skutek, czego została stronie skarżącej doręczona zaskarżona odpowiedź (pismo PZŁ z dnia [...]listopada 2012 r.). Zbędnym, więc było ponowne składanie (po otrzymaniu tego pisma) wniosku o doręczenie odmowy na piśmie, a tym samym bez znaczenia jest, czy pismo skarżącego z dnia 13 listopada 2012 r. zostało doręczone do Zarządu Okręgowego PZŁ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p. polegające na przyjęciu, że skarżący – redaktor naczelny złożył wniosek o udzielenie odmowy na piśmie, pismo z dnia [...]listopada 2012 r. stanowiło odmowę, o której mowa w art. 4 ust. 4 u.p.p, tym samym że rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie wydanego orzeczenia w pkt I i III i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie orzeczenia w pkt I i III i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił stan faktyczny sprawy, gdyż przyjął, że redaktor naczelny wniósł o sporządzenie odmowy udzielenia odpowiedzi zgodnie z art. 4 u.p.p. jednak pismo z dnia 13 listopada 2012 r. nie zostało doręczone Zarządowi Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w L. Tym samym za właściwe uznać należało przyjęcie, że redaktor naczelny nie zażądał sporządzenia odmowy na piśmie, a Zarząd Okręgowy nie był zobowiązany do udzielenia odmowy na piśmie. Konsekwencją powyższego jest, iż termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie rozpoczął biegu. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący redaktor naczelny i uznając zarzuty skargi kasacyjnej za chybione wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu podkreślono, że wezwanie do sporządzenia odmowy przewidzianej art. 4 ust.3 ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. datowane na 13 listopada 2013r. zostało wysłane do Zarządu Okręgowego listem poleconym. W załączeniu okazano dowód przyjęcia pisma przez polską pocztę. Mimo upływu 7 miesięcy od dnia 25 października 2012r., kiedy to dziennikarz S. P. przekazał pytania odpowiedź nie została udzielona, nie sformułowano odmowy przewidzianej prawem Nieudzielanie odpowiedzi uznaje się za bezczynność. W sprawach prasowych jednak taka bezczynność oznacza odmowę udzielenia informacji w rozumieniu art. 4 ust.4 ustawy prawo prasowe( wyrok NSA z dnia 11.12. 2001, sygn. akt II SAB 254/01) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów, które okazały się nieuzasadnione. Zgodnie z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984r. prawo prasowe( Dz.U. 1984.5.24 ze zm., dalej u.p.p.) w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej( Dz.U. 2001.112.1198 ze zm.). Oznacza to, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie tej ustawy. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Rozszerzenie uprawnienia wynikającego z art. 61 Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej ma na względzie zadanie jakie pełni prasa w demokratycznym społeczeństwie (por. E. Czarny-Drożdzejko, Karna ochrona prawa do informacji publicznej, LEX 2013 Nr 51998). W myśl art. 4 ust.1 prawa prasowego przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Te same podmioty mogą więc odmówić udzielenia informacji jeżeli jest ona objęta tajemnicą lub narusza prawo do prywatności. Odmowę udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni. Odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji Polski Związek Łowiecki jest podmiotem zobowiązanym dyspozycją art. 4 prawa prasowego. Tym samym, Polski Związek Łowiecki mógł odmówić udzielenia żądanej informacji wówczas, gdy informacja objęta była tajemnicą albo naruszała prawo do prywatności, ale zawsze wtedy, gdy żądane informacje nie dotyczą działalności danego podmiotu. Nieuzasadniony okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p. polegające na przyjęciu, że skarżący – redaktor naczelny złożył wniosek o udzielenie odmowy na piśmie, pismo z dnia [...] listopada 2012 r. stanowiło w istocie odmowę, o której mowa w art. 4 ust. 4 u.p.p., co skutkować mogło rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego Sąd słusznie wskazał , iż żądanie odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie przez stronę skarżącą środka zaskarżenia w postaci wniosku o sporządzenie odmowy udzielenia informacji prasowej jest nietrafny. Nie można bowiem przyjąć tak jak tego chce skarżący kasacyjnie, iż nie wniesiono o sporządzenie odmowy udzielenia informacji prasowej na piśmie zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 3 prawa prasowego. W istocie bowiem żądanie takie zostało sformułowane już we wniosku o udzielenie informacji z dnia 25 października 2012 r. Ustosunkowując się do niego Polski Związek Łowiecki pismem z dnia [...] listopada 2012 r. wystosował do wnioskodawcy zaskarżoną do Sądu odpowiedź. Oznacza to zatem wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie zostały w sposób prawidłowy zastosowane normy zawarte w art. 4 ust.3 i 4. Redaktor naczelny skierował bowiem do pytanego podmiotu pismo z żądaniem doręczenia na piśmie odmowy udzielenia informacji. Zamieszczenie żądania pisemnego doręczenia odmowy we wniosku o udzielenie informacji uznać należy również za uprawnione w świetle analizowanej normy. Zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, iż w takiej sytuacji nie ma konieczności badania, czy pismo skarżącego z dnia 13 listopada 2012 r. zawierające wniosek o sporządzenia na piśmie odmowy udzielenia informacji zostało rzeczywiście doręczone do Zarządu Polskiego Związku Łowieckiego. Było ono w istocie powtórzeniem wcześniej złożonego żądania. Tym samym zaś pismo Zarządu Okręgowego w L. Polskiego Związku Łowieckiego z dnia [...] listopada 2012r. słusznie zakwalifikowane zostało jako odmowa udzielenia żądanej przez redaktora naczelnego informacji w zakresie zadośćuczynienia żądaniom wnioskującego z dnia 25 października 2012r. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.