I OSK 1143/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 12/13 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Dziekana Wydziału B. Uniwersytetu [...] w O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 26 marca 2013 r., (sygn. akt II SAB/Ol 12/13) umorzył postępowanie sądowe zainicjowane na skutek wniesionej przez P. B. skargi na bezczynność Dziekana Wydziału B. Uniwersytetu [...] w O. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] grudnia 2012 r. P. B. wystąpił do Dziekana Wydziału B. Uniwersytetu [...] w O. o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 11 stycznia 2013r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skargę na bezczynność Dziekana Wydziału B. U[...] w zakresie nierozpoznania powyższego wniosku. W dniu [...] stycznia 2013 r. ww. organ odmówił wnioskodawcy udostępnienia następujących dokumentów: wskazania imiennie oznaczonego kandydata nieprzyjętego na studia stacjonarne, któremu doręczono decyzję o nieprzyjęciu za pokwitowaniem oraz wskazania imienia i nazwiska co najmniej 2 innych kandydatów, którym doręczono za pokwitowaniem decyzję administracyjna o nieprzyjęciu na studia. W wykonaniu wezwania Sądu Wojewódzkiego, skarżący w wyznaczonym terminie uzupełnił braki formalne i fiskalne skargi oraz wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na ustanie stanu bezczynności po wniesieniu skargi i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Umarzając postępowanie sądowe – na podstawie art.161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że stało się ono bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki – powołując się na treść art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 P.p.s.a. - wskazywał, że bezprzedmiotowość postępowania następuje w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi w toku postępowania sądowoadministracyjnego przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Będzie ona miała miejsce między innymi wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, co do których pozostawał w bezczynności. Organ zaś, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jeżeli więc Dziekan Wydziału B. U[...] wydał decyzję w przedmiocie żądanej przez skarżącego informacji publicznej po otrzymaniu skargi na bezczynność, którą następnie przekazał Sądowi, to - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - dalsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zaskarżony stan bezczynności został usunięty przez organ po wniesieniu skargi. P. B. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.: - art. 141 § 4 P.p.s.a. wobec braku należytego wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia; tj. brak określenia czy postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w całości (a więc także co do stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa), czy też bezprzedmiotowym jest tylko w zakresie zobowiązywania przez Sąd organu do wydania aktu (rozpoznania wniosku). Sąd nie wyjaśnił zakresu bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie, a tym samym jego orzeczenie nie poddaje się właściwej kontroli instancyjnej, bowiem wskutek braku uzasadnienia nie sposób ustalić czy - zdaniem Sądu - zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania w całości, czy tylko w części; dlatego też naruszenie tego przepisu mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy; - art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. wobec jego niezastosowania w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził, czy bezczynność organu miała, czy też nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być, gdyby wady tej nie popełniono; - art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim Sąd umorzył postępowanie także co do stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak i w zakresie ewentualnego wymierzenia grzywny organowi z urzędu. Treść sentencji wskazuje, że Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie sądowe także w tym zakresie, podczas gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie stało się bezprzedmiotowe. To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ocenie skarżącego kasacyjnie sentencja orzeczenia byłaby odmienna gdyby nie ta wada i niewątpliwie postępowanie nie mogłoby być uznane za bezprzedmiotowe w całości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podnosił, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, czy uważa, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, tj. również co do stwierdzenia czy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, czy też, że tylko częściowo postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Sąd nie wykazał by postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w całości, a zatem treść sentencji orzeczenia mogła być odmienna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wskazywał, że pomimo obligatoryjności orzekania w zakresie stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd postanowił postępowanie także w tym zakresie umorzyć, chociaż brak było ku temu przesłanek, a zachodziła przesłanka do dokonania oceny charakteru bezczynności organu. Sąd Wojewódzki powinien był bowiem w sentencji stwierdzić czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki w konsekwencji naruszył także art. 163 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem umorzył postępowanie także w części obejmującej swym zakresem stwierdzenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w której postępowanie wcale nie stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną – wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego - podnoszono, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, które przytoczono, rozpoznanie przez organ wniosku po otrzymaniu skargi na bezczynność winno – zgodnie z art. 163 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - skutkować umorzeniem postępowania sądowego z uwagi na usunięcie przez organ stanu swojej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw, które częściowo należało uznać za usprawiedliwione. Nieusprawiedliwiony pozostawał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można bowiem było Sądowi Wojewódzkiemu przypisać, iż sporządzone przez niego uzasadnienie kwestionowanego przez stronę postanowienia – chociaż jest ono wadliwe - nie spełniało określonych w tym przepisie wymogów formalnych w sytuacji, gdy z sentencji wynikało, że Sąd umorzył postępowanie sądowe w całości, stwierdzając w uzasadnieniu, że - z uwagi na zaistniałe okoliczności sprawy - stało się ono bezprzedmiotowe. Powyższe nie oznacza jednak, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji błędnie przyjął, że skoro - w dacie orzekania przez Sąd - wniosek skarżącego został rozpoznany, to ustała bezczynność organu, a zatem rozpoznanie skargi na bezczynność stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniło pełnej treści art. 149 P.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że wykładnia i zastosowanie art. 149 P.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyżej powołanym postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W konsekwencji uznać należy, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozstrzygnie, czy bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa, czy naruszenie to nie było rażące oraz rozważy kwestię wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 1 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.