IV SA/Wa 2083/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych - oddala skargę - IV SA/Wa 2083/12 UZASADNIENIE W dniu [...] listopada 201Or. Dyrektor Regionalny Lasów Państwowych w K. wszczął postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji leśnej gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] , obręb K. gmina W. . Po przeprowadzeniu postępowania Dyrektor RDLP wydał w dniu [...] maja 2011 r. znak [...], decyzję stwierdzającą trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,0150 ha gruntów leśnych - położonych na w/w działce. W decyzji ustalono należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów leśnych produkcji, opłatę roczną z tytułu trwałego użytkowania na nierolnicze i nieleśne i jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanów. Ponadto dyrektor RDLP ustalił należność z tytułu utraty prawa do zwolnienia nabytego w trybie art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla części działki dla której została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji leśnej na cele mieszkaniowe 0,0450 ha gruntu leśnego. W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchylił decyzję RDLP w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia . Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych w dniu [...] grudnia 2011 r. wydał decyzję, stwierdzającą trwałe wyłączenie z produkcji leśnej 0,0150 ha gruntów leśnych - położonych na działce ewidencyjnej [...] , obręb K. gmina W. W decyzji ustalono należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, opłatę roczną z tytułu trwałego użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne i jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, po rozpatrzeniu odwołania M. P. utrzymał w mocy decyzję dyrektora RDLP z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał argumenty, które legły u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji. Wskazał, iż Dyrektor RDLP prawidłowo ustalił, że grunt został wyłączony z produkcji leśnej. Za nieprawdziwe uznał twierdzenie strony, że nie rozpoczęła innego niż leśne wykorzystania gruntu, więc nie nastąpiło wyłączenie z produkcji leśnej. Grunt na działce [...] w dniu nabycia przez stronę był gruntem leśnym. Według organu II instancji, dopiero działania strony po dniu nabycia- rozpoczęcie budowy, która spowodowała za jęcia większej powierzchni niż ustalona w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z powierzchni leśnej można uznać za rozpoczęcie innego niż leśne wykorzystanie terenu. Takie działania strony zmieniły charakter tego obszaru. Dlatego trudno - zdaniem organu - uznać, że ktoś poza stroną dokonał wyłączenia produkcji leśnej przed budową domu. Sprawcą wyłączenia jest więc właściciel gruntu, strona nie podnosiła, że wyłączenia dokonał ktoś inny bez jej zgody, więc nie było podstaw by organ I instancji prowadził dodatkowe wyjaśnienia. Organ II instancji powołał przepis art. 28 ust 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych umożliwia dopełnienie procedur związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji leśnej zgodnie z przepisami ustawy jedynie bez decyzji zaznaczając, że w przepisie tym nie ma odniesienia do daty i sprawcy wyłączenia. Sankcją w tym wypadku jest podwyższenie wysokości należności o 10%. Ustalenie sprawcy wyłączenia jest możliwe po ustaleniu daty wyłączenia, a konieczne gdy prowadzone jest postępowanie na podstawie art. 28 ust.1 , wyłączenie powstało niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a wydana decyzja jest decyzją karną i nie sankcjonuje wyłączenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P., zarzucając jej naruszenie: 1) przepisu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie należytego, wyczerpującego i niewątpliwego ustalenia oraz braku oceny całego materiału dowodowego, pomimo że organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe z urzędu i dokonać oceny na podstawie materiału dowodowego oraz wykazać, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za wyłączenie z produkcji rolnej; 2) przepisu art. 11, 12 i 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwaną dalej "ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych" poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca dopuściła się faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej części działki, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje ku temu podstaw. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co doprowadziło do istotnych błędów w ustaleniach faktycznych, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji, natomiast organ II instancji przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w K. w oparciu o błędne ustalenia faktyczne oraz błędną wykładnię przepisów stwierdził fakt wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, który w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca. Stan zagospodarowania działki w żaden sposób nie wskazuje na podjęcie innego niż leśny wykorzystania gruntu; skarżąca na przedmiotowym terenie nie wykonywała prac ziemnych, nie zdjęła wierzchniej warstwy gleby, nie zniekształciła terenu ani nie wycięła żadnych drzew. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał, aby część działki [...] , oznaczonej jako działka leśna, była faktycznie zalesiona w inny sposób. Brak jest jakiegokolwiek dowodu, że skarżąca wylesiła część swojej działki i rozpoczęła na niej inne niż leśne użytkowanie. Organ nie umiejscowił też w czasie faktu rzekomego wyłączenia z produkcji leśnej, nie ustalił, kiedy to miało miejsce i w jaki sposób zostało dokonane. Do wylesienia mogło dojść w okresie, gdy skarżąca nie była właścicielką działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. na mocy której orzeczono o wyłączeniu z produkcji leśnej 0,0150 gruntów leśnych - położonych na działce ewidencyjnej [...] obręb K. gmina W. oraz ustalono należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji, opłatę roczną z tytułu trwałego użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne oraz jednorazowe odszkodowanie za przedwczesny wyrąb drzewostanów. Rozpoznając niniejszą sprawę należy wskazać, z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Grunty rolne i leśne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, mogą być wyłączone z produkcji rolniczej lub leśnej po wydaniu na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ww. ustawy decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych spełniających wymogi określone w tym przepisie oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 11 ustawy i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Z brzmienia powyższych unormowań wynika, iż wyłączenie z produkcji, jako czynność faktyczna, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Stosownie do art. 3 pkt 1) lit a) ustawy o lasach (tekst jednolity Dz.U. 2011 nr 12, poz.59) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony przeznaczony do produkcji leśnej. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 2) ustawy o lasach, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Z wypisu uproszczonego z rejestru gruntów z dnia [...].10.2010 wynika, że na działce znajdują się obecnie użytki ŁV-0,0192 ha, LsIV- 0,0375 ha, B-0,0533 ha. Zmiana w rejestrze ewidencji gruntów części powierzchni została dokonana przez Starostę [...]. Jak stwierdził organ I instancji, zmiana ta dotknięta jest błędem, gdyż właściwa ewidencyjnie powierzchnia użytku Ls powinna wynosić 0,0150 ha, a nie 0,0375 ha, co zostało potwierdzone pomiarem na gruncie. Ponieważ doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej bez uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje, że w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 28 ust. 2 cyt. ustawy. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy właściwie uznały, iż doszło do wyłączenia- bez wymaganego zezwolenia - gruntu leśnego o pow. 0,0150 ha z produkcji leśnej. Część działki nr [...] o pow. 0,0450 ha na podstawie decyzji z dnia [...].11.1999 została wyłączona z produkcji leśnej i posadowiono na niej dom jednorodzinny. Z pozostałej części działki, o pow. 0,0150 ha, (będącej lasem), usunięto wszystkie drzewa i roślinność leśną, teren zagospodarowując jako trawnik. Fakt, że skarżąca pozostawiła nie usunięte drzewa na części działki wyłączonej z produkcji leśnej, nie ma znaczenia dla sprawy. Skarżąca nie wystąpiła o zmianę decyzji z dnia [...].11.1999 w zakresie korekty powierzchni i lokalizacji gruntu przeznaczonego do wyłączenia z produkcji leśnej. Tym samym pozostawione drzewa stanowią obecnie zadrzewienie, gdyż rosną na gruncie, który nie jest już lasem ze względu na treść decyzji z [...].11.1999. Natomiast grunt o pow. 0,0150 ha skarżąca wyłączyła z produkcji leśnej poprzez rozpoczęcie użytkowania innego niż leśne, bez stosownej decyzji, czym naruszyła przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ I instancji miał zatem obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej, faktycznie już wyłączonych, gruntów leśnych. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy stanowi wprost, że w sytuacji przewidzianej w tym przepisie, organ z urzędu wydaje decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. Zatem jest to wydanie post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Wydając w trybie art. 28 ust. 2 ustawy decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, organ stosuje przepisy rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określające warunki dot. wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. W samej decyzji zezwalającej na wyłączenie organ określa obowiązki związane z wyłączeniem (art. 11 ust. 1). Do obowiązków związanych z wyłączeniem należy m.in. uiszczenie należności i opłaty rocznej, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowego odszkodowania w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu przez osobę, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Tym samym wbrew zarzutom skargi wskazać należy, iż słusznie orzekające w sprawie organy uznały, iż wymienione powyżej obowiązki powstają od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji - art. 12 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, art. 28 ust. 2 nie wyłącza stosowania do sytuacji w nim opisanej postanowień przepisów rozdziału 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 28 ust. 2 wprost nakazuje wydanie decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, przy wydawaniu której stosuje się m.in. zapisy art. 12, 12a, 13, 14. W takim razie wydając decyzję zezwalającą na wyłączenie w trybie art. 28 ust. 2, stosuje się wszystkie przepisy, jakie znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i 2. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy nie wyłącza w żadnym zakresie przepisów, które znajdują zastosowanie przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 11 ust. 1 i 2. Jedynym warunkiem, który musi być uwzględniony w takiej decyzji, wynikającym z treści art. 28 ust. 2, jest podwyższenie wysokości należności o 10%. Jest to ustawowa sankcja za niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej w sytuacji o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 ustawy. Skoro zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji decyzją wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 i 2, jest obowiązana m.in. uiścić należność i opłaty roczne, należności te należy również uiścić przy wydaniu decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy. Wynika to z zaznaczonego powyżej faktu, że wydając decyzję na podstawie art. 28 ust. 2, wydaje się decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, stosując wszystkie ustawowe wymogi związane z tą decyzją, a których stosowania nie wyłącza zapis art. 28 ust. 2. Dotyczy to m.in. obowiązku uiszczenia opłaty rocznej, której wysokość zostanie obliczona stosownie do art. 4 pkt 13 ustawy, jako 10% należności wyrażonej w tonach ziarna żyta lub w m3 drewna, uiszczana: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. W przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, przepis ten nakazuje podwyższyć wysokość należności o 10%. Skoro wysokość opłaty rocznej uzależniona jest od wysokości należności, to w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 wysokość opłaty rocznej będzie naliczana od należności podwyższonej o 10%. Podsumowując należy podkreślić, że analiza akt sprawy wskazuje, iż do faktycznego wyłączenia spornej części gruntu z produkcji leśnej doszło w wyniku prowadzonej na tym gruncie budowy domu jednorodzinnego. Prace przy budowie domu jednorodzinnego, wbrew stanowisku skarżącej, nie ograniczyły się jedynie do części działki, co do której wydano stosowną zgodę na trwałe wyłączenie z produkcji leśnej na podstawie decyzji z dnia [...].11.1999, lecz swym zasięgiem objęły pozostałą jej część, co obrazuje znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie satelitarne, oraz protokół z wizji. Zatem prowadzone na terenie prace budowlane nie ograniczyły się jedynie do części działki gdzie posadowiono budynek, ale doprowadziły do zmian powierzchni pozostałej części gruntu, przez co utracił on charakter gruntu leśnego. Powyższe ustalenia pozwalały organom na wydanie z urzędu zaskarżonych w sprawie decyzji w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy, nakładając na skarżącą jako osobę, która uzyskała zgodę na wyłączenie gruntów z produkcji zgodnie z art. 12 ust. 1 obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowego odszkodowania z uwagi na dokonanie przedwczesnego wyrębu drzewostanu, od dnia faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji. Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą okoliczności, iż dokonała ona nasadzeń, co w jej ocenie stanowi wypełnienie dyspozycji art. 13 ustawy o lasach, należy wskazać, iż ustawodawca nie przewidział w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, rozwiązań pozwalających na odstąpienie przez organ od wydania decyzji w oparciu o art. 28 ust. 2 . Stąd należy uznać, iż organ administracji postąpił prawidłowo odmawiając mocy dowodowej zawiadomieniu Strony, ponieważ faktycznie nie ma ono znaczenia dla prowadzonego postępowania. Stąd nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut strony, że organ nie podał przyczyn dla których odmówił mocy dowodowej zawiadomieniu strony. Tym samym w ocenie Sądu podniesione przez skarżącą zarzutu dotyczącego naruszenia w toku postępowania przez organy art. 7, 8, 77 § 1, 80, 138 i 140 k.p.a. w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.