II SA/Kr 106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. [...] G.M.-W. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. spółka komandytowa w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. W dniu 14 września 2012r. (data wpływu do organu I instancji) pismem z dnia 12 września 2012r. [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. działająca przez pełnomocnika - radcę prawnego G.K. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 sierpnia 2012r., znak sprawy [....] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia obejmującego: "Zabudowę mieszkaniową, garaże i parkingi samochodowe oraz drogi o nawierzchni twardej jako etap 3B projektowanego osiedla mieszkaniowego [....] ", zlokalizowanego na działkach nr nr [....] obr. ....j. ew. [....] w K". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 października 2012r., nr [....] , działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 17 sierpnia 2012r., znak sprawy [....] posiada przymiot ostateczności. SKO ustaliło, że ww. rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, gdyż zostało doręczone ostatniej osobie w dniu 24 sierpnia 2012r. (zwrotne potwierdzenie w aktach głównych sprawy) zatem termin do wniesienia odwołania upłynął po 14 dniach od doręczenia decyzji stronie. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ pierwszej instancji nie stosował jednocześnie art. 49 Kpa w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, natomiast wyłącznie upubliczniono fakt wydania decyzji (zawiadomienie z dn. 17 sierpnia 2012r. o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie). Tak więc odwołanie od ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji jest, w ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalne. Gdyby strona odwołująca się złożyła odwołanie przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez strony biorące udział w postępowaniu wówczas obowiązkiem Kolegium byłoby rozpoznanie tego odwołania i rozstrzygnięcie go, a w przypadku ew. stwierdzenia, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w rozważnej sytuacji, to znaczy gdy [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. nie brała udziału w postępowaniu na prawach strony i wniosła odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu stwierdzić należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem Kolegium jest stwierdzenie - w trybie art. 134 k.p.a. - jego niedopuszczalności. Odwołanie zaś od decyzji ostatecznej nie przysługuje, bowiem decyzja ostateczna może podlegać ocenie wyłącznie w trybach szczególnych tj. m.in. stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania, zmiany decyzji. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność orzekania w tej sprawie w trybie odwoławczym W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie doszło do prawnie skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania polega na zaistnieniu sytuacji, w której samo prawo do wniesienia odwołania przestało istnieć. [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. działająca przez pełnomocnika - radcę prawnego G.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 października 2012r. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199 póz. 1227 z późn. zm.) poprzez uznanie że w sprawie nie miał zastosowania, 2. art. 7, art. 77 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w odpowiednim zakresie postępowania dowodowego oraz nierozpatrzenie wszechstronnie materiału dowodowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 10 czerwca 2011r. znak [....] Prezydent Miasta K. odmówił [....] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością spółce komandytowej statusu strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Zabudowa mieszkaniowa, garaże i parkingi samochodowe oraz drogi o nawierzchni twardej jako etap 3B projektowanego osiedla mieszkaniowego "[....] ". Skarżąca podała, że pismo to nie posiadało cech prawem wymaganych dla orzeczenia, a tym samym treści w nim zawarte były niezaskarżalne bezpośrednio odwołaniem lub zażaleniem, a jedynie za pomocą środka odwoławczego od orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Wobec tego kwestionowanie skuteczności tego rozstrzygnięcia przez podmiot pozbawiony możliwości jego zaskarżenia w toku postępowania było możliwe tylko dzięki instrumentowi odwołania od decyzji organu I instancji. Ponadto wskazano, że skarżącej decyzja organu I instancji nie została bezpośrednio doręczona, a było to konsekwencją ww. odmownego stanowiska organu administracji publicznej. W dniu 17 sierpnia 2012r. na stronie BIP Urzędu Miasta K. opublikowano jednak informację o wydaniu w/w decyzji. W związku z powyższymi faktami, zgodnie z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, odwołanie przez skarżącą zostało wniesione w ustawowym terminie 14 dni od chwili upublicznienia faktu wydania skarżonej decyzji. Z racji braku bezpośredniego doręczenia ww. decyzji [....] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością spółce komandytowej w przedmiotowej sprawie zastosowana została zatem fikcja prawna, iż upublicznienie to zastępuje doręczenie przewidziane przepisami postępowania administracyjnego. Niesłuszny jest pogląd SKO, że skarżąca mogła skutecznie wnieść odwołanie w terminie do dnia 7 września 2012r. tj. z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania ostatniej osoby będącej stroną przedmiotowego postępowania i wtedy SKO obowiązane byłoby do merytorycznego zbadania statusu skarżącej jako strony postępowania. Niezależnie bowiem od tego czy skarżąca taki status by miała czy też nie, brak doręczenia jej decyzji skutkowałby zawsze uznaniem odwołania za niedopuszczalne. Jest to konsekwencją powszechnego stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, którego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 września 2011r. II SA/Łd 554/11, w myśl którego odwołanie jest niedopuszczalne m.in. jeżeli kontestowana w odwołaniu decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona. W tym stanie rzeczy dla skarżącej wniesienie odwołania w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, było świadomie wybraną drogą kwestionowania decyzji, bo każda inna, w tym ta wskazywana przez SKO, byłaby prawnie nieskuteczna. Podkreślić bowiem należy, że nie ma przepisu prawa, który pozwala rozróżnić czy publiczne udostępnienie informacji o wydanej decyzji to upublicznienie informacji o wydaniu decyzji w publicznie dostępnym wykazie czy zawiadomienie o wydanej decyzji i w istocie rozróżnienie wynikających z tego konsekwencji prawnych. Skoro zatem - co jest bezsporne w sprawie - organ opublikował na stronie BIP informacje o wydaniu w/w decyzji a skarżąca wniosła skutecznie odwołanie wg reguł z art. 49 k.p.a., nie może być pozbawiona żądania prawa merytorycznego rozstrzygnięcia tego odwołania przez organ administracji. W ocenie strony skarżącej, SKO nie powinno ograniczyć się zatem do badania czy organ I Instancji stosował doręczenia w trybie art. 49 k.p.a., a powinien zbadać czy organ I Instancji powinien był stosować ten tryb ze względu na faktyczną liczbę stron postępowania. Przyjmując stanowisko organu II instancji za prawidłowe, należałoby uznać, że podmiot któremu odmówiono w sposób nieuprawniony statusu strony postępowania, a wobec tego któremu nie jest doręczana decyzja organu I instancji, jest w zupełności pozbawiony możliwości dochodzenia swych praw w postępowaniu zwykłym (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Z tego też powodu Sąd wziął go pod uwagę przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez stronę skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – w toku postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Decyzja organu pierwszej instancji została najpóźniej doręczona jednej ze stron tego postępowania w dniu 24 sierpnia 2012 roku. Zatem czternastodniowy termin do złożenia odwołania ekspirował z dniem 7 września 2012 roku. Tymczasem odwołanie sporządzone przez [....] spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. , jak wynika z akt administracyjnych, zostało nadane w UP w dniu 12 września 2012 roku, czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez stronę skarżącą. Decyzja organu I instancji stała się ostateczna z dniem 7.09.2012r. i brak jest obecnie jakichkolwiek możliwości weryfikacji tej decyzji przez organy administracyjne w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego. Jeżeli [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. uważa, że powinna być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 17 sierpnia 2012r., znak sprawy [....] , to nic nie stoi na przeszkodzie, aby podmiot ten złożył wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie powołując się na przesłankę wznowieniową z art.145 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponieważ odwołanie nie zostało wniesione w przewidzianym ustawą terminie tracą na znaczeniu inne argumenty podniesione przez stronę skarżącą, gdyż nie mogły być one analizowane przez organ odwoławczy skoro nie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze. Zarzuty byłyby (a wręcz musiałyby być) rozpatrzone przez organ, jeżeli wskutek skutecznego wniesienia odwołania prowadzone byłoby przez Kolegium postępowanie odwoławcze. Jeżeli chodzi o te pozostałe zarzuty skargi, to wbrew argumentacji zawartej w skardze, nie można skutecznie zarzucać organowi I instancji niezastosowanie się do trybu przewidzianego w art.49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wypada wskazać, że postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na swój potencjalnie szeroki zasięg jeżeli chodzi o strony postępowania, jest postępowaniem szczególnym, w którym ustawodawca przewidział możliwość, (a nie obowiązek) skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 49 k.p.a. Według art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), jeżeli liczba stron przekracza 20, to zgodnie z art. 49 k.p.a. "strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Spełnienie przesłanek z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) oznacza, że zawiadomienie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej następuje generalnie poprzez obwieszczenia i publiczne ogłoszenia. Mając na uwadze liczbę stron wynikającą wykazu stron ujętych w decyzji organu I instancji (k. 316), nie można traktować w kategoriach uchybienia procesowego tego, że organ administracyjny zastosował się do reguł doręczania korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach ogólnych określonych w art. 38-48 k.p.a., a nie w sposób przewidziany w art. 49 k.p.a. Z faktu, że w dniu 17.08.2012r. na stronie BIP Urzędu Miasta K. opublikowano informację o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 sierpnia 2012r., znak sprawy [....] nie oznacza, że organ skorzystał tej możliwości i zastosował tryb zawiadomienia z art.49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Wręcz przeciwnie z formy i treści ogłoszenia z dnia 17.08.2012r. jednoznacznie wynika, że nastąpiło to wyłącznie na podstawie art.85 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...), a więc w celu realizacji przez organ wynikającego z tego przepisu obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78. Obwieszczenie to realizuje zatem cel informowania społeczeństwa o wydanych przez organ decyzjach mających wpływ na środowisko, nie oznacza jednak zastosowania trybu zawiadomienia stron z art.49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Są to różne normy, różne przepisy, odmienne jednostki redakcyjne, a ich stosowanie ma osiągnąć odmienne cele (tak prawne jak i społeczne). Dlatego nie sposób mówić, że zawiadomienie społeczeństwa o wydaniu decyzji w trybie art.85 ust.3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest równoważne lub wywołuje skutki z zawiadomieniem z art. 74 ust. 3 tej samej ustawy w zw. z art.49 k.p.a. Odnośnie zarzutu, że organ administracyjny "nie poinformował skarżącej, że jej odwołaniu (...) nadaje się charakter żądania w trybie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania i nie przystąpiono do nadania sprawie biegu" – to uznać należy, że jest on nieuzasadniony. Otóż organ administracyjny nie może samodzielnie i dowolnie zmieniać (interpretować) pism stron a w konsekwencji domniemywać wniosków i żądań stron. Organ administracyjny nie ma ku temu żadnych uprawnień. Co więcej z tytułu i treści pisma strony skarżącej z dnia 12.09.2012r. jednoznacznie wynika, że było to odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 sierpnia 2012r., znak sprawy [....] i taki był cel jego wniesienia i stosowne do tego celu zawarte w nim żądania. Skoro więc decyzja organu I instancji uzyskała przymiot ostateczności z dniem 7 września 2012 r.(zgodnie z najpóźniejsza datą doręczenia rozstrzygnięcia stronie) to odwołanie złożone po tym terminie, stosownie do art. 134 k.p.a. ocenić należało jako niedopuszczalne. W konsekwencji organy administracyjne nie miały najmniejszych podstaw do tego, aby poddawać w wątpliwość treść pisma, cel jego złożenia i wskazany w nim zamiary – wszystkie te elementy były jasno określone. Co więcej odwołanie zostało przygotowane i wniesione przez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem nie sposób twierdzić, że nie zna on obowiązujących regulacji prawnych, albo że wnosi pisma co do których skutków i celu nie ma świadomości. Jeżeli zatem chciał złożyć wniosek o wznowienie postępowania i wywołać takowy skutek uruchamiając tryb nadzwyczajny, to na pewno by to uczynił. A jednak mając na uwadze całe swoje profesjonalne wykształcenie złożył odwołanie, dążąc do osiągnięcia określonych celów i skutków w postępowaniu administracyjnym w zwykłym trybie. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa, tym samym nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.