II SA/Lu 92/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za włączenie do istniejącej sieci wodociągowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 30 kwietnia 1999 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę Nr VII/74/99 w sprawie odpłatności za włączenie do istniejącej sieci wodociągowej. Uchwała ta została uchylona uchwałą Nr IX/87/99 z dnia 31 sierpnia 1999 r. w sprawie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej. Skargę na uchwałę Nr VII/74/99 z dnia 30 kwietnia 1999 r. wniósł Prokurator Rejonowy w L., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. 1 oraz art. 7 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do wodociągu gminnego. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że ani art. 18 ust. 1 oraz art. 7 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym, ani żaden inny przepis prawa obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej uchwały, nie zawierały upoważnienia ustawowego do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie się do sieci wodociągowej. Prokurator podkreślił, że nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli przedmiotowej uchwały późniejsza utrata przez nią mocy obowiązującej na skutek uchwalenia uchwały z dnia 31 sierpnia 1999 r., gdyż skutki prawne uchylenia uchwały i stwierdzenia jej nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności wywołuje bowiem skutek ex tunc, tj. od chwili jej podjęcia, co oznacza, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o odrzucenie skargi w całości z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w L. jest zasadna. Przedmiotem skargi jest uchwała Nr VII/74/99 Rady Gminy K. podjęta w dniu 30 kwietnia 1999 r. w sprawie odpłatności za włączenie do istniejącej sieci wodociągowej. § 1 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały stanowi, że za podłączenie do zakończonej i rozliczonej sieci wodociągowej ustala się opłatę w wysokości 2500 zł jako udział w budowie sieci i stacji uzdatniania wody. W przypadku konieczności budowy nowego odcinka sieci głównej wraz z hydrantami przez zainteresowanych inwestorów udział powyższy wynosi 1250 zł. Z kolei z § 2 wynika, że koszty podłączenia obciążają zainteresowanych właścicieli. Uchwała ta została uchylona uchwałą Nr IX/87/99 z dnia 31 sierpnia 1999 r. w sprawie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej. Wyrokiem z dnia 9 marca 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 965/06, tutejszy sąd stwierdził nieważność uchwały Nr IX/87/99 Rady Gminy K. z dnia 31 sierpnia 1999 r. w sprawie odpłatności za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie skargi na tę uchwałę. Uchylenie uchwały wywołuje bowiem skutki prawne na przyszłość (ex nunc), co oznacza, że od daty, w której ta uchwała weszła do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia, wywoływała ona skutki prawne. Z kolei, jak stanowi art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części następuje wówczas, gdy uchwała albo poszczególne jej regulacje naruszają prawo w sposób istotny. Rozstrzygnięcie to wywołuje skutek ex tunc, a zatem z mocą wsteczną. Oznacza to, że nie można utożsamiać rozstrzygnięcia uchylającego uchwałę z rozstrzygnięciem stwierdzającym jej nieważność. Akt uchylony, w przeciwieństwie do tego, którego nieważność stwierdzono, stosuje się bowiem do sytuacji poprzedzającej jego uchylenie. Nie ma przy tym znaczenia, przez jaki okres obowiązywał uchylony akt. Nawet, gdyby obowiązywał jeden dzień, mógłby wywołać określone skutki prawne. Stanowisko pełnomocnika Gminy Konopnica zawarte w odpowiedzi na skargę jest zatem całkowicie bezzasadne. W związku z powyższym sąd rozpoznał przedmiotową sprawę i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona uchwała, podjęta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, jest aktem prawa miejscowego (określanym w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym jako przepis gminny). Charakteryzuje się bowiem zarówno generalnością (skierowana została do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej), jak i abstrakcyjnością (dotyczy sytuacji powtarzalnych, nie jednorazowej). Jako akt normatywny, zawiera nakaz skierowany do właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, obejmujący obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych wówczas przepisami gminnymi, a obecnie - aktami prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną jej wydania, wskazano przepis art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym. W myśl art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 pkt 15 tej ustawy stanowił, że do zadań własnych gminy należy utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Skoro upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, to za takie z pewnością nie można uznać dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który wyraża jedynie zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Również wynikający z art. 7 pkt 15 tej ustawy obowiązek utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej na obywateli obowiązek odpłatności za podłączenie do sieci wodociągowej. Ta ostatnia norma jest normą o charakterze zadaniowym, nie zaś kompetencyjnym, a zatem sama w sobie nie może być podstawą żądnych działań władczych organu gminy, w tym przede wszystkim polegających na wydawaniu aktów normatywnych. Z powyższego wynika, że zaskarżona uchwała wykracza poza materię ustrojowo-organizacyjną, określoną w powołanych przepisach. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Wprowadzona uchwałą rady gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (tak m. in. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OwSS 2001/4/129, z 17 maja 2002 r., I SA 2793/01, z 12 września 2002 r., II SA/Lu 286/02, z 24 października 2003 r., II SA/Lu 1181 oraz z 25 listopada 2004 r., OSK 821/04). Nałożona w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały opłata za przyłączenie do sieci wodociągowej ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdyż pozostałe jej przepisy pozostają w ścisłym związku z § 1 i 2 tej uchwały. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.