VIII SA/Wa 829/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej I. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania I. D. (dalej: "skarżąca") od decyzji Starosty K. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] znak:[...], umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę wiaty na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę wiaty z lokalizacją na działce Nr [...] położonej przy ul. [...] w K. W dniu [...] lipca 2010 r. zgłosił się D. M. (współwłaściciel działek Nr [...] i [...] graniczących z działką Nr[...]) w celu uzyskania informacji, dlaczego nie został zawiadomiony o budowie, która jest rozpoczęta na sąsiedniej działce Nr [...] (własność skarżącej). W związku z powyższą informacją, pismem z dnia [...] lipca 2010r. zwrócono się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. o przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce Nr[...], który w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. poinformował, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2010 r. stwierdzono wybudowanie przy granicy z działkami Nr [...] i [...] ścian z bloczków betonu komórkowego gr. 24 i wysokości 2,0 m (wzmocnionych słupami o wymiarach 24x59 cm). Wskazana w piśmie lokalizacja wykonanych ścian odpowiada projektowanej lokalizacji wiaty określonej w projekcie zagospodarowania działki Nr[...]. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. organ I instancji działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę wiaty z lokalizacją na działce nr [...] do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy organ tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie Starosty K. z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał, iż z uwagi na rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 k.p.a., stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4a Prawa Budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę wiaty na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. Uzasadniając wskazał m.in., iż pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a rozpoczęcie realizacji inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i staje się przedmiotem badań organu nadzoru budowlanego. We wniesionym odwołaniu skarżąca podniosła, iż organ I instancji oparł się na fałszywych dowodach przyjmując jako wiążące stwierdzenie organu nadzoru budowlanego zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. o wybudowaniu w granicy działki nr [...] i [...] ścian z bloczków betonu komórkowego grubości 24 cm i wysokości 2,0 m. Zdaniem skarżącej, jest to ewidentne stwierdzenie nieprawdy, bowiem jest to istniejące ogrodzenie wykonane w 2006 r., które posiadało identyczne wymiary co obecnie. Nadto skarżąca wskazała, iż dokumentem potwierdzającym fakt istnienia ogrodzenia jest również projekt architektoniczno-budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę wiaty, w którym projektant odnosi się do wykorzystania istniejącego ogrodzenia na potrzebę tej budowli. W ocenie skarżącej organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, gdyż nie zapoznał się z treścią projektu, z którego jednoznacznie wynika, że taka budowla istnieje na nieruchomości. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż wniosek na budowę wiaty jest nowym tematem i w ogóle nie jest prowadzona jej budowa. Jej zdaniem orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę wiaty było przedwczesne ze względu na pominięcie istotnych dowodów. Wniosła o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. ze względu na naruszenie prawa i przekazanie do ponownego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę wiaty. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. powołał się na przepisy art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 k.p.a. Za trafne uznał stanowisko organu I instancji. Podniósł, iż postępowanie wszczęte na skutek złożenia wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż inwestycja, której dotyczył wniosek została w części zrealizowana, a to oznacza, że w tej części brak jest przedmiotu sprawy. Stosownie bowiem do art. 32 ust 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozpatrując powyższą sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda wskazał, iż nie znalazł prawnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż znajduje ona pełne umocowanie w obowiązujących przepisach. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia [...] października 2012 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. Uzasadniając podniosła, iż organy orzekające wydały rozstrzygnięcie w sprawie w oparciu o nieostateczne decyzje organu nadzoru budowlanego, uchylane wielokrotnie przez sąd administracyjny. Skarżąca wskazała, iż pomimo składanych wniosków do tych organów, w tym również dokonania przeprowadzenia wizji w terenie we własnym zakresie lub z udziałem organu nadzoru budowlanego, nie odniesiono się do powyższego w wydanych rozstrzygnięciach. Postawiła zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 76, art. 77, art. 78 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontroli sprawowanej przez Sąd w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę wiaty na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Potwierdzeniem powyższej reguły jest treść art. 32 ust. 4 a Prawa budowlanego stwierdzającego, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 powyższej ustawy. Oznacza to, że roboty budowlane mogą być prowadzone jedynie w przypadku uzyskania przed ich rozpoczęciem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie realizacji inwestycji przed otrzymaniem takiej decyzji powoduje, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca w dniu [...] czerwca 2010 r. wystąpiła do Starosty K. z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę wiaty z lokalizacją na działce Nr [...] położonej przy ul. [...] w K. Sporna jest natomiast okoliczność rozpoczęcia przez skarżącą robót budowlanych przed otrzymaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika bowiem, iż po uzyskaniu informacji o rozpoczęciu budowy, organ I instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce nr [...], w wyniku których stwierdzono wybudowanie przy granicy z działkami nr [...] i [...] ścian z bloczków betonowych. Jak podniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazana lokalizacja wykonanych ścian odpowiada projektowanej lokalizacji wiaty określonej w projekcie zagospodarowania działki nr [...]. Tymczasem powyższą okoliczność skarżąca zakwestionowała wskazując, że jest to istniejące ogrodzenie wykonane w 2006 r., które posiadało identyczne wymiary co obecnie projektowana wiata. Nadto wskazała, iż dokumentem potwierdzającym fakt istnienia ogrodzenia jest również projekt architektoniczno-budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę wiaty, w którym projektant odnosi się do wykorzystania istniejącego ogrodzenia na potrzebę tej budowli. Zdaniem Sądu okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych nie została dotychczas bezspornie wyjaśniona z uwagi na toczące się w tej kwestii postępowanie. Należy zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. (VIII SA/Wa 913/11) orzekł o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki ścian z bloczków betonu komórkowego o grubości 24 cm, wzmocnionych słupami o wymiarach 24 x 59 cm i długościach 8,96 m i 6,80 m, stanowiących część obiektu budowlanego zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd zauważa, iż Wojewoda [...] wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy, natomiast takim rozstrzygnięciem, pomimo iż skarżąca złożyła stosowny wniosek o pozwolenie na budowę wiaty na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K., zamknął drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i zakończył bieg postępowania w niniejszej sprawie. Tymczasem umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu wobec braku ustalenia w sposób niewątpliwy, iż zaistniały przesłanki z art. 32 ust. 4 a ustawy Prawo budowlane umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ze wskazaną przez organy argumentacją nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa oraz, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Rozpoznając ponownie sprawę organy rozważą zasadność zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę wiaty do czasu prawomocnego zakończenia toczącego się postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Prawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej pozwoli na prawidłowe ustalenie czy zaistniały przesłanki z art. 32 ust. 4 a ustawy Prawo budowlane i jednocześnie prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres, w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 p.p.s.a. (pkt 2). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca przed Sądem była reprezentowana przez adwokata. Na łączną kwotę [...] zł przysługujących do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania Sąd zaliczył: [...] zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, [...] zł tytułem zastępstwa procesowego i [...] zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt 3 sentencji wyroku).