VII SA/Wa 2985/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] listopada 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzją z [...] września 2012r., znak: [...]; Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek J. N. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T.(P.)Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową, infrastrukturą techniczną, parkingiem i zjazdem z drogi publicznej w K. przy ul. J. [...], na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w części dotyczącej działek o nr ew. [...],[...],[...]i [...]oraz odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] lutego 2012r., w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...]. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 157 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – co powoduje, że obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek jest w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Organ podkreślił, że stosownie do treści przepisu art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższy przepis wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003r. co oznacza, że obowiązywał w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2012r. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Organ podał, że wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego J. N. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2012r. swój interes prawny do wszczęcia postępowania nieważnościowego wywodził z faktu posiadania prawa własności do działek nr ew. [...],[...] ([...]) nie sąsiadujących bezpośrednio z projektowaną inwestycją, działki nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...]– nie będąca działką budowlaną ([...]) sąsiadujących od strony północnej i północno-wschodniej z działkami nr ew. [...] i [...], objętymi ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012r. Organ podkreślił, że analiza projektu budowlanego wykazała, iż przedmiotowa inwestycja usytuowana na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] nie wprowadza ograniczeń w swobodnym zagospodarowaniu ww. działek skarżącego nr ew. [...],[...],[...] oraz [...],[...],[...]. Z opisu do projektu budowlanego w granicach opracowania zaprojektowano jednokondygnacyjny pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej przeznaczony dla klientów indywidualnych. W ramach inwestycji przewidziano również wykonanie parkingów i dojazdów. Wskazać należy, iż przedmiotowy budynek handlowy o wysokości 4,95m znajduje się w odległości ok. 25,5m od działki skarżącego nr ew. [...], oraz w odległości ok. 28m od działki nr ew. [...] i w odległości ok. 33m od działki nr ew. [...]oraz w odległości 38m od działki nr ew. [...]. Przy czym najbliżej usytuowane w stosunku do spornej inwestycji działki skarżącego nr ew. [...] i [...], znajdują się w odległości odpowiednio ok. 22,5m i 21 m od zaprojektowanych miejsc parkingowych – w ilości 10 sztuk, oraz w odległości ok. 28m i 25m od miejsc parkingowych w ilości 7 sztuk, a także w odległości 15m i 13m od miejsc parkingowych zaprojektowanych w ilości 23 sztuk. Biorąc zatem pod uwagę rozmiary i charakter inwestycji, jak również jej odległość od nieruchomości skarżącego w ocenie organu stwierdzić należy, że nie powoduje ona ograniczenia zabudowy na ww. działkach nr ew. [...],[...],[...] oraz [...] w szczególności ze względu na konieczność zachowania warunków wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczącego sytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną, oraz warunków wynikających z § 13, § 57 oraz § 60 ww. rozporządzenia, dotyczących nasłonecznienia i zacieniania, jak również z § 217 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczącego bezpieczeństwa pożarowego, § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczącego sytuowania wjazdów do zamkniętego garażu miejsc parkingowych. Nadto organ podał, że mając również na uwadze usytuowanie zaplanowanego zjazdu względem działek skarżącego oraz obowiązujące przepisy prawa w tym przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), wykluczyć należy, że przedmiotowa inwestycja ogranicza zagospodarowanie ww. działek nr ew. [...],[...],[...]oraz [...]. Jakkolwiek zaprojektowany zjazd jest niezbędny dla obsługi komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji, wskazać należy, iż powyższe może świadczyć jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Natomiast ewentualne (hipotetyczne) skutki powyższych działań (w postaci np. ruchu pojazdów) mogą być oceniane i likwidowane wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z uwagi na powyższe ustalenia GINB uznał, że wnioskujący J. N. nie posiada legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. N. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych w związku z § 3 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie oraz art. 139 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012r. uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. wydaną w postępowaniu nieważnościowym w sprawie pozwolenia na budowę i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji. Wskazać należy, iż przepis art. 157 § 2 kpa przyznaje prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, którą zgodnie z art. 28 kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ administracji winien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej. Sformułowanie " każdy kto ma w tym interes prawny" oznacza, że o interesie prawnym w rozumieniu powołanego wyżej przepisu należy mówić wówczas, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną norma prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić swoje racje. Podstawą legitymacji procesowej strony jest zatem przepis prawa materialnego, wskazujący na prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż biorąc pod uwagę dokonane ustalenia, że nieruchomości będące własnością skarżącego nie odwoławczego, iż usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wyklucza możliwość uznania, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, wyznaczono na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności § 12, 13, 57, 60 oraz 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stanowiącego przepis szczególny wobec powyższej regulacji zawartej w kpa wynika, że w niniejszej sprawie skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego, co z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji organu I instancji w całości oraz umorzeniem postępowania przeprowadzonego przed tym organem, z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Przepis art. 105 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 lutego 1999r. sygn. akt I SA/Kr 1078/97). Brak jest wówczas podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, a sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Co do zarzutu skargi, że został naruszony zakaz " reformationis in pius", nie jest on zasadny, gdyż decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie przed tym organem nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty. A zatem, nie może ona rozstrzygać sprawy na niekorzyść skarżącego, mając charakter wyłącznie formalno-prawny. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.