V SA/Wa 2689/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. we W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez C. Sp. z o. o. we W. (dalej: skarżąca lub spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej SKO) z [...] października 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] września 2012 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] odrzucającej wniosek o dofinansowanie realizacji projektu. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] sierpnia 2011 r. skarżąca wystąpiła do SKO z wnioskiem o stwierdzenie - na podstawie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. – nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2006 r. znak [...] o odrzuceniu wniosku spółki o dofinansowanie projektu inwestycyjnego ze źródeł unijnych w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego lub o wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że akt założycielski spółki zawiązany został [...] marca 2009 r. W dniu 10 marca 2009 r. zarząd spółki wysłał, przesyłką poleconą do Województwa [...], wniosek o dofinansowanie projektu inwestycyjnego. W dniu 6 kwietnia 2009 r. spółka uzyskała osobowość prawną poprzez wpis do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Natomiast w dniu [...] czerwca 2006 r. odrzucono, decyzją Marszałka Województwa [...], wniosek spółki ze względów formalnych, stwierdzając że termin złożenia wniosku nastąpił przed datą rozpoczęcia działalności gospodarczej. W ocenie spółki Marszałek Województwa zignorował art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, według stanu prawnego na dzień odrzucenia wniosku. Zgodnie z powyższym przepisem spółka kapitałowa w organizacji może podjąć działalność gospodarczą przed uzyskaniem wpisu do rejestru przedsiębiorców, co faktycznie miało miejsce, gdyż wniosek złożony został 10 marca 2006 r. Zdaniem spółki decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponadto zawiera wady powodujące jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) gdyż ewidentnie naruszono przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Decyzją z [...] września 2012 r. SKO umorzyło, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2006 r. odrzucającej wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. ,,nowoczesne technologie informatyczne w ergonomicznym biurze wspierające ekspansję firmy doradczo-szkoleniowej’’. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało na art. 19 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Ustaliło, po analizie przepisów prawa dotyczących dofinansowania realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, że zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej sprawy m. in. z zakresu rozwoju regionalnego należą do zadań administracji rządowej (art. 5 ust. 18 a ustawy). SKO przytoczyło treść art. 23 a powyższej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Marszałka Województwa Mazowieckiego), który w pkt 1-11, wymienia kategorie spraw należących do Działu rozwój regionalny. Następnie SKO stwierdziło, że nie jest właściwe do rozpoznania wniosku spółki ponieważ z analizy przepisów dotyczących dofinansowania realizacji projektów ze środków Unii Europejskiej wynika, że nadzór nad funduszami i środkami z unii pozostaje w gestii administracji rządowej. Spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że zgodnie z art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia, do których należy orzekanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lub wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa są samorządowe kolegia odwoławcze w stosunku do organów samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W ocenie spółki, wobec treści art. 23a pkt 9 i 10 ustawy o działach administracji rządowej nie można mówić o nadzorze ze strony Ministra Rozwoju Regionalnego nad samorządami wojewódzkimi. Następnie powołała się na treść art. 46 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, zgodnie z którą decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, od tych decyzji służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą – do właściwego ministra. Spółka stwierdziła, po wskazaniu regulacji z ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie wzoru kontraktu wojewódzkiego oraz wzoru wniosku zarządu województwa o przyznanie środków na realizację regionalnych programów operacyjnych, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z zadaniami powierzonymi przez wojewodę – zadania powierzone zostały przez ministra a wojewodzie minister powierzył nadzór. Zakres działań nadzorczych nie obejmuje jednak oddziaływania na decyzje Marszałka w indywidualnych sprawach. Mając na względzie art. 46 ustawy o samorządzie województwa, w sytuacji gdy zadania nie były powierzone przez wojewodę, organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wyjaśniło, że rolą organu II instancji w zakresie sprawowania nadzoru prawnego jest ponowne zanalizowanie rozpoznawanej sprawy, zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Takie same czynności winien wykonać skład orzekający SKO rozpoznający wniosek w trybie wynikłym z art. 156, czyli z zakresu procedury stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, a przede wszystkim na przepisach kodeksu postepowania administracyjnego. Następnie SKO powtórzyło stanowisko zawarte w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji. Stwierdziło, że sprawa podlega przepisom ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju i nie jest właściwe do rozpoznania wniosku spółki. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz uprzedniej decyzji SKO a także o wydanie decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...]. W motywach skargi podniesiono argumenty zaprezentowane wcześniej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a dotyczące braku podstaw do przyjęcia, że samorządy wojewódzkie podlegają Ministrowi Rozwoju Regionalnego. Stwierdzono mianowicie, że Minister nie ma kompetencji władczego oddziaływania na konkretne decyzje samorządów województwa w indywidualnych sprawach. Skarżąca powtórzyła również argumenty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wykazujące na to, że w rozpoznawanej sprawie organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Dodatkowo skarżąca wskazała na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, w której stwierdzono, że ,,odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy’’. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. W oparciu o powyższy przepis Naczelny Sąd Administracyjny postawił tezę, iż zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzony z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie ma prawa wyjść. Natomiast w ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej podstawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I FSK 820/05, LEX nr 263053). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które to uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to odnosi się nie tylko do zaskarżonej decyzji, lecz również poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] września 2012 r. w związku z czym, na podstawie art. 135 p.p.s.a., należało wyeliminować z obrotu prawnego również tę decyzję. Kontrolując działalność administracji publicznej Sąd nie jest władny do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej w związku z czym - nawet w sytuacji jak w przedmiotowej sprawie, czyli uwzględnienia skargi – Sąd nie mógł uwzględnić żądania skarżącej w zakresie rozpatrzenia wniosku spółki z [...] sierpnia 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...]. Skarżąca wystąpiła [...] sierpnia 2011 r. do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2006 r. o odrzuceniu wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu w ramach Działania 3.4 Mikroprzedsiębiorstwa Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego. Wniosek skarżącej o dofinansowanie, złożony został na podstawie art. 26 ust. 1 - obowiązującej do 31 grudnia 2006 r. - ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.). Wskazać należy zatem na stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, stwierdzające że odrzucenie wniosku o którym mowa w art. 26 ust.1 ustawy o Narodowy Planie Rozwoju następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (LEX nr 268925). Powodem umorzenia postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o odrzuceniu wniosku było ustalenie przez SKO, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, co znalazło wyraz w zastosowanej przez organ podstawie prawnej rozstrzygnięć (art. 105 § 1 k.p.a. ). Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postepowania. Należy wskazać, że wobec treści żądania skarżącej, zawartej we wniosku z 19 sierpnia 2011 r. zastosowanie w sprawie miały przepisy k.p.a, w tym regulujące kwestie wszczynania postępowania na żądanie strony. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. – postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte to organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sytuacji natomiast gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, to – zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. - niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie a zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 k.p.a.) W świetle przytoczonych powyżej art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 65 § 1 k.p.a., organ do którego wniesiono żądanie wszczęcia postępowania, w zależności od rodzaju ustaleń w sprawie, uprawniony będzie bądź do odmowy wszczęcia postępowania w formie postanowienia bądź do przekazania podania organowi właściwemu wraz ze stosownym uzasadnieniem. Podkreślenia zatem wymaga, że konsekwencją stwierdzenia swej niewłaściwości, przez organ do którego wniesiono podanie, jest przekazanie podania do organu właściwego a nie umorzenie postępowania, na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Sąd podziela pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe w dwóch przypadkach: braku decyzji, której nieważność miałaby być stwierdzona, oraz niedopuszczalności weryfikacji decyzji w tym trybie. W pozostałych przypadkach zawsze istnieje przedmiot sprawy, to jest decyzja, co do której jest konieczne rozstrzygnięcie o istnieniu lub braku kwalifikowanych wad (B. Adamiak: Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001 r., z. 8, str. 29) Reasumując, SKO wydając rozstrzygnięcia naruszyło omawiane powyżej przepisy k.p.a. i bezpodstawnie umorzyło postępowanie wobec stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę SKO zobowiązane będzie do uwzględnienia oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku. Prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej powinno nastąpić z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 oraz przepisów regulujących kwestie właściwości organu w zakresie rozpatrzenia tego wniosku. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.