I OSK 2866/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 459/13 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 459/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż P. B. zwrócił się do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie zaświadczenia o rodzaju i wysokości udzielonej pomocy finansowej A. i O. B. w okresie od 1 stycznia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia o w/w treści. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], utrzymało je w mocy. W końcowej części postanowienia organ pouczył o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. P. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność złożonego wniosku. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek dotyczy postanowienia ostatecznego w toku instancji, co stanowi o niedopuszczalności wniosku, zgodnie z art. 134 k.p.a. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego od postanowienia wydanego przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym nie może być przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie. Sąd wskazał, iż niedopuszczalność odwołania określona w art. 134 k.p.a. może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Sąd podkreślił, że art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast - to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W ocenie Sądu, brak było podstaw do uznania, że od decyzji wydanej przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W konsekwencji nie ma racji skarżący, że Kolegium dopuściło się naruszenia art. 134 k.p.a. Sąd zaznaczył, że odnośnie wadliwego pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd zajął stanowisko w uzasadnieniu postanowienia wydanego w sprawie I SA/Wa 460/13. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B., reprezentowany przez ustanowionego z urzędu adwokata D. K. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez odmowę uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanego w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisów je regulujących, tj.: naruszenie zasad ogólnych postępowania wyrażonych w przepisie art. 6, 7, 8, 11, 77 oraz art. 124 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób istotnie naruszający zasady jego prowadzenia skutkujące brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego niedokładnym zbadaniem stanu faktycznego w niniejszej sprawie, bez wyjaśnienia zasadności przesłanek wydania skarżonego postanowienia, naruszając tym samym między innymi zasadę pogłębiania zaufania względem organów administracji publicznej; 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do argumentacji skarżącego w zakresie zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8, 11, 77 oraz art. 124 Kpa poprzez prowadzenia postępowania w sposób istotnie naruszający zasady jego prowadzenia skutkujące nie wyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności, niedokładnym zbadaniem stanu faktycznego w niniejszej sprawie jak również pominięciem w rozstrzygnięciu okoliczności podnoszonych przez skarżącego, a także nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku dla istotnego w niniejszej sprawie zagadnienia dotyczącego wadliwego pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012 roku dotyczącego możliwości odwołania się przez skarżącego, wskazując, że stanowisko w tym zakresie Sąd zajął uzasadniając inne postanowienie wydane w sprawie I SA/Wa 460/13. W oparciu o powyższe zarzuty P. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie naruszono ogólne zasady prowadzenia postępowania czego skutkiem było niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, niedokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo podniesiono, że uzasadnienie wyroku wskazuje, iż postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2012 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego, natomiast zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Z powyższego wynika, że zdaniem WSA postanowienie SKO narusza przepisy prawa, jednakże nie w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu prawnego. WSA jednocześnie nie wskazuje na czym polega to naruszenie. Brak wskazania skarżącemu istoty naruszenia popełnionego przez SKO przy wydaniu skarżonego postanowienia, a tym samym uniemożliwienie oceny zasadności uznania przez WSA czy wydane postanowienie istotnie nie posiada przymiotu postanowienia naruszającego prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego narusza również zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa. W uzasadnieniu skarżonego wyroku WSA nie odniósł się w ogóle do zarzutów postawionych przez pełnomocnika skarżącego, a także do kluczowego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienia dotyczącego wadliwego pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...] listopada 2012r. dotyczącego możliwości odwołania się przez skarżącego, wskazując, że stanowisko w tym zakresie Sąd zajął uzasadniając inne postanowienie wydane w sprawie I SA/Wa 460/13. Brak ustosunkowania się do zarzutów prowadzi do wniosku, że zarzuty te nie zostały dostatecznie zbadane przez Sąd, co oznacza naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy ( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337 ). A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W niniejszej sprawie P. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], którym organ odwoławczy - po rozpoznaniu zażalenia P. B. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy odmawiające wydania zaświadczenia. A zatem, P. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia wydanego w postępowaniu odwoławczym. Od takich zaś postanowień organu odwoławczego nie służy wniosek, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., lecz skarga do sądu administracyjnego. Taką skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 460/13). Jednocześnie P. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Taki wniosek od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. jest niedopuszczalny. Przypomnieć należy, iż przepis art. 134 k.p.a. stanowi podstawę do badania we wstępnej fazie postępowania przed organem odwoławczym dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych i z przyczyn podmiotowych. Do przyczyn przedmiotowych należy brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie jest niedopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi czynność cywilnoprawną lub materialno - techniczną. Niedopuszczalność zaś z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Z art. 134 k.p.a wynika jednoznacznie, że w przypadku, gdy czynności postępowania wstępnego ujawnią wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych dotyczących wniesionego odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest do stwierdzenia, w formie postanowienia, niedopuszczalności wniesienia odwołania, bądź stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, bowiem organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 124 k.p.a. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku użył sformułowania, że zaskarżone postanowienie "nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego", tym niemniej takie stwierdzenie nie wpływa na ocenę zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło też wyjaśnień dotyczących wadliwego pouczenia. Z tej przyczyny jednak nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które uzasadniałoby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odzwierciedla przeprowadzoną w prawidłowy sposób kontrolę zaskarżonego postanowienia. Brak szczegółowego rozważenia zarzutów strony w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał wpływu na wynik sprawy, albowiem od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2012 r. nie przysługiwał stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższego nie może zmienić fakt zawarcia w tym postanowieniu błędnego pouczenia. Jeśli od danego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej ( decyzji/postanowienia) nie przysługuje żaden środek odwoławczy ( odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) to zawarcie w decyzji lub postanowieniu błędnego pouczenia nie rodzi takiego prawa. Z błędnego pouczenia strony co do przysługującego stronie środka odwoławczego nie można wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia, jeśli taki środek w świetle obowiązującego porządku prawnego nie przysługuje. Błędne pouczenie nie ma skutku prawotwórczego. Odmienne stanowisko godziłoby w zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) poprzez akceptowanie działań organu poza obowiązującymi normami prawnymi. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionej podstawy zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.