I SA/Wa 1980/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. H. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. H., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiającej uwzględnienia wniosku strony w sprawie przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...], stanowiący działki ewid. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent W. odmówił uwzględnienia wniosku strony w sprawie przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...], stanowiący działki ewidencyjne nr [...], twierdząc, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony po ustawowo wyznaczonym terminie. Od decyzji tej odwołanie złożyła J. H., twierdząc, iż pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. wystąpiła do organu pierwszej instancji o przyłączenie jej jako strony do postępowania wszczętego na wniosek U. S., a zatem Prezydent W. błędnie uznał powyższe pismo za nowy wniosek o ustalenie odszkodowania. Wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości, umorzenie postępowania i przyłączenie jej do postępowania o nr [...] w trybie art. 132 kpa lub uchylenie wydanej decyzji w całości, umorzenie postępowania i przyłączenie jej do postępowania o nr [...] przez organ wyższego rzędu na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wojewoda [...] wskazał, iż ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzono nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] oraz działka ewid. nr [...]. Stronami tego postępowania były M. H., D. H., U. S. oraz J. H. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość zostało wszczęte w dniu 2 grudnia 2005 r. wyłącznie na wniosek U. S. z dnia 2 grudnia 2005 r. Z treści tego wniosku jasno i stanowczo wynika, iż działa ona we własnym imieniu i wnosi o "...przyznanie odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną część działki położonej w W. przy ulicy [...] (...)", .nie wspominając o roszczeniach pozostałych współwłaścicielek (wniosek podpisany jest wyłącznie przez wnioskodawcę), a tym bardziej nie przedkładając stosownych pełnomocnictw do występowania w ich imieniu. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 209 Kodeksu cywilnego, stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa, bowiem przepis art. 209 k.c. nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa. Roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest bowiem roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli. Ponadto organ wskazał, że ustawodawca przewidując, że ustalenie i wypłata odszkodowania za działki zajęte pod drogi publiczne następuje na wniosek właściciela nie postanowił, jak to ma np. miejsce w przypadku roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że wniosek ten ma być złożony w przypadku współwłasności przez wszystkich współwłaścicieli. Oznacza to tym samym, że każdy ze współwłaścicieli może we własnym imieniu i w odpowiednim zakresie odpowiadającym udziałowi we współwłasności, domagać się należnego odszkodowania. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Oczywiście nie wyklucza to podjęcia przez jednego ze współwłaścicieli czynności mających na celu interes pozostałych i działanie w ich imieniu np., na zasadzie pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie we wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r. złożonym przez U. S. nie ma żadnej wzmianki, z której by wynikało, że wnioskodawca reprezentował innych współwłaścicieli. Dlatego też, zdaniem organu, J. H. nie jest stroną postępowania wszczętego na wniosek U. S. i prowadzonego pod sygnaturą [...], wobec czego organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował pismo pełnomocnika J. H. dotyczące przystąpienia do tego postępowania jako nowy wniosek o ustalenie odszkodowania i z uwagi na upływ ustawowego terminu do złożenia wniosku odmówił jego uwzględnienia. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), poprzez uznanie, że skarżąca nie złożyła w wyznaczonym terminie pomiędzy 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. wniosku o wypłatę odszkodowania, podczas gdy taki wniosek został przez skarżącą złożony w ustawowo przewidzianym terminie, tj. 2 grudnia 2005 r. 2. postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: a) art. 61a kpa poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji rozstrzygającej co do istoty zamiast wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo uznania przez organ administracji, iż postępowanie nie może być wszczęte, b) art. 7 i art. 77 §1 i §3 kpa oraz art. 136 kpa i art. 78 § 1 kpa, poprzez nie wyjaśnienie przez organy administracyjne obydwu instancji wątpliwości, zarzutów zgłoszonych przez strony w toku postępowania, które mają bezpośredni wpływ na uznanie skarżącej za stronę w przedmiotowym postępowaniu, c) art. 140 w zw. z art. 107 §1 i § 3 kpa, poprzez pominięcie w decyzji Wojewody [...] omówienia i rozstrzygnięcia co do zarzutów stron, podniesionych w odwołaniu, tj. co do wskazania złożenia przez skarżącą w ustawowym terminie (tj. dnia 2 grudnia 2005 r.) wniosku o odszkodowanie wraz z wskazaniem numeru postępowania, w którym oryginał ww. wniosku się znajduje, co doprowadziło do niekompletnego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w zakresie rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez stronę do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji - brak rozpoznania zarzutów odwołania w całości, oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, d) art. 15 kpa, poprzez nie dokonanie przez organ odwoławczy, tj. Wojewodę [...] samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a w rezultacie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uwzględnić. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: (1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, (2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 3). Jak wynika z akt sprawy, zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku J. H. w sprawie przyznania odszkodowania za grunt położony w W. przy ul. [...], wskazując w uzasadnieniu, iż ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzono nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną - ulicę [...]. Stronami tego postępowania były [...], natomiast postępowanie w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość zostało wszczęte w dniu 2 grudnia 2005 r., jednakże wyłącznie na wniosek U. S. z dnia 2 grudnia 2005 r. Zdaniem organu z treści tego wniosku wynika, iż U. S. działa tylko we własnym imieniu. Należy jednakże zauważyć, że w uzasadnieniu zarówno zaskarżonej jak również poprzedzającej ją decyzji organy nie odniosły się do wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania z dnia 2 grudnia 2005 r., czyli wniosku złożonego w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Należy również zauważyć, że organ nie wyjaśnił, dlaczego wniosek skarżącej o przystąpienie do jednej toczącej się sprawy uznał za wniosek wszczynający postępowanie w innej sprawie - ale wniosek złożony po terminie. W ocenie Sądu, skarżąca słusznie zarzuca decyzji nieuwzględnienie w trakcie postępowań przed obiema instancjami wniosku, który złożyła ona 2 grudnia 2005 r., i w którym wniosła w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, o przyznanie odszkodowania za zajętą pod drogę publiczną część działki położonej w W. Jak podnosiła skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze, wniosek ten znajduje się w aktach sprawy [...], która toczy się przed Prezydentem W.. Stwierdzić zatem należy, że organ pierwszej instancji błędnie potraktował oświadczenie skarżącej o przystąpieniu do toczącego się przed Prezydentem Miasta W. postępowania nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W., jako nowy wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, i nie wyjaśnił tej zasadniczej w sprawie okoliczności podnoszonej przez skarżącą - wniosku o przyznanie odszkodowania z 2 grudnia 2005 r. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Stosownie natomiast do art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od zasady tej organy mogą odstąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym, w tej sytuacji, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 2 i 3 kpa). Zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oznacza, że strona ma prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym na danym etapie postępowania. Reasumując stwierdzić należy, iż wobec naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przedwczesne było badanie zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5