II OZ 480/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 97/13 o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 97/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniosek J. S. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie, rozbudowie i modernizacji stawów rybnych przeznaczonych do chowu i hodowli ryb typu pstrągowego. J. S. wniósł skargę na powyższą decyzję wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków zarówno skarżącemu, jak i środowisku naturalnemu. Skarżący podał, że przedmiotowa decyzja jest niezbędna do ubiegania się o pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wód rzeki Piaśnicy Górnej. Tym samym zaskarżona decyzja umożliwi realizację przedsięwzięcia wiążącego się z kosztami nie tylko dla inwestora, ale i skarżącego, którego nieruchomość zostanie zalana. Nadto istnieje ryzyko wyginięcia kilku gatunków zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył art. 61 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, sąd może natomiast na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podkreślił, iż skarżący składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, winien wykazać istnienie przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania decyzji możliwe jest wyłącznie w razie istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oceniając wniosek skarżącego Sąd podniósł, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, w tym niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody o znacznej wartości lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu nie jest wystarczające samo stwierdzenie skarżącego, że wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki polegające na zalaniu jego nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że ochroną tymczasową mogą być objęte jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Sąd wyjaśnił, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie może być zaliczona do decyzji nadających się do wykonania w powyższym znaczeniu. Decyzja ta wydawana jest na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego i ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania dalszych decyzji, w tym między innymi pozwolenia wodnoprawnego. Sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w żadnym razie nie upoważnia do realizacji przedsięwzięcia. Decyzja taka nie nadaje się również do ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie może spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. S. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2012 roku utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2012 roku w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie, rozbudowie i modernizacji stawów rybnych przeznaczonych do chowu i hodowli ryb typu pstrągowego o produkcji do 60 t/rok na -działkach o nr [...] obręb W., w miejscowości W., gmina W. W ocenie skarżącego w/w postanowienie jest nieprawidłowe i nie może ostać się w obrocie prawnym. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w przypadku realizacji przez F. T. przedsięwzięcia, nieruchomość skarżącego zostanie zalana, a przynajmniej zalewana, jak również poddawana innym negatywnym oddziaływaniom mającym swe źródło w planowanej inwestycji (np. groźba przedostawania się ok 5% emisji metabolitów przedostających się do wody z odchodów hodowlanych w gospodarstwie ryb do rzeki Piaśnica). Skarżący podkreślił, że w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji, istnieje poważne ryzyko biologicznej degradacji działki skarżącego oraz ryzyko wyginięcia kilku gatunków zwierząt (minóg strumieniowy, sowa włochatka). Podkreślił, że zmiany te mogą okazać się nieodwracalne. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się z twierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jakoby decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie mogła być zaliczona do decyzji nadających się do wykonania, w związku z czym nie może spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a wobec powyższego nie zachodzą ustawowe przesłanki do wstrzymania jej wykonania. Skarżący podkreślił, iż zaskarżona decyzja warunkuje wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Przedmiotowa decyzja ma zatem istotny wpływ na realizację zamierzonego przedsięwzięcia. Nadto skarżący dodał, że wbrew twierdzeniom WSA w Gdańsku zaskarżona decyzja należy do aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony." (por. postanowienie NSA z dnia 19 lutego 2009 roku, II FSK 136/09). W swej treści zaskarżona decyzja określa ramy prawne dla planowej inwestycji w kontekście ochrony środowiska, przez co inwestor zobowiązany jest do uwzględnienia jej treści we wniosku o pozwolenie wodnoprawne (budowlane), przy czym treść decyzji środowiskowej określa graniczne parametry inwestycji w tym zakresie nadając inwestorowi określone uprawnienia przy wnioskowaniu o w/w pozwolenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...) – art. 61 § 3 p.p.s.a. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty, a przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie, rozbudowie i modernizacji stawów rybnych przeznaczonych do chowu i hodowli ryb typu pstrągowego. Należy podkreślić, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z, Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Decyzja powyższa nie wywołuje skutków materialnoprawnych, gdyż nie powoduje powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony oraz nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu. Jak trafnie wskazał przy tym Sąd pierwszej instancji decyzja określająca środowiskowe uzgodnienia zgody na realizację przedsięwzięcia nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja ta nie stanowi podstawy do realizacji planowanej przez inwestora inwestycji. Decyzja taka jest wydawana na wstępnym etapie postępowania dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek warunkujących możliwość uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji wymaganych przez prawo. Nie ma, zatem żadnych podstaw, by ocenę wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. odnosić, tak jak twierdzi skarżący do skutków, jakie mogą wyniknąć z realizacji inwestycji. Dlatego też takie skutki, jakie podane zostały we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (zalanie, degradacja działki skarżącego) nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu i nie pozwalały na zakwestionowanie prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu budowlanego – w ocenie skarżącego szkodliwego dla niego i środowiska naturalnego - nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Z tych względów zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji