IV SAB/Wr 28/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska Ilków Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność P[...] sp. z o.o. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd P[...] sp. z o.o. w W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, II. zasądza od P[...] sp. z o.o. w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie : sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. nie orzeka w przedmiocie grzywny. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2012r. A. K. (dalej skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do P[...] Spółka z o. o. w W. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów w autobusach poprzez udostępnienie następujących informacji: 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, 2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, o ile jest to podmiot zewnętrzny wniesiono o wskazanie : a) nazwy i adresu podmiotu, b) okresu na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, za wykonanie tej usługi itd.), zastrzeżono, że wnioskodawca nie wymaga podawania konkretnych kwot. Nadto wnioskodawca wniósł o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów (pkt 3 wniosku). Pismem z dnia 16 listopada 2012 r. Spółka poinformowano wnioskodawcę, że jako prywatne przedsiębiorstwo nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest zobowiązana do zachowania tajemnicy handlowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o: 1) uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2) zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, lub uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na stronie przeciwnej, 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 8 listopada 2012 r. zwrócił się do strony przeciwnej o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wskazał, że P[...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponującym majątkiem publicznym, toteż w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W szczególności P[...] świadczy usługi przewozu osób na zlecenie i ze środków miast: B. D., Ż., P. i T. , jak również otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową. Żądane dane nie zostały opublikowane na stronach internetowych P[...], w tym w BIP, a zatem powinny być udostępnione na wniosek. Pomimo upływu terminu 14 dni strona przeciwna nie udostępniła wnioskowanych informacji, pozostając w tym zakresie w bezczynności. Nie wydano też decyzji, zgodnej z wymogami art. 107 § 1 k.p.a., o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz nie podano informacji o powodach opóźnienia w udzieleniu informacji, z jednoczesnym wskazaniem terminu jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Spółka podała, że poinformowała skarżącego pismem 16 listopada 2012 r. iż jest prywatnym przedsiębiorstwem i nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z ze. zm., dalej jako ustawa). Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia stanowi ocena czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5 podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyżej przedstawionych uregulowań krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z tej racji stwierdzenie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Z tych względów istne jest ustalenie (gdyż strona nie udzieliła w tym zakresie jednoznacznych wyjaśnień) czy Spółka dokonująca przewozy wykonywane na rzecz gmin ma charakter prywatnoprawny, czy też nosi cechy działalności publicznoprawnej, wykonywanej za jednostki samorządu terytorialnego. Zadania te cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10), a w konsekwencji jawność ich organizacji, czy zasad finansowania. W związku z tym należy odpowiedzieć na pytanie czy Spółka, jako przewoźnik wykonujący przewozy pasażerskie, otrzymuje, za pośrednictwem Marszałka Województwa, z budżetu państwa dopłaty do biletów z tytułu obowiązujących ustawowych ulg. W świetle powyższego jeśli okaże się, że Spółka jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy. Informacja ta powinna być udzielona w zakresie, w jakim dotyczy realizacji zadań publicznych, gdyż wyłącznie wtedy będzie miała charakter informacji publicznej. Pytanie, na jakich zasadach zatrudniani są w autobusach komunikacji publicznej kontrolerzy biletów i czy dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej obejmuje zagadnienia z zakresu organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego środków. Jeśli jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, dysponujący środkami publicznymi, jest on zobowiązany do przekazania takich informacji. Podsumowując Sąd stwierdza, że jeśli Spółka byłaby podmiotem zobowiązanym do merytorycznego załatwienia wniosku skarżącego zawierającego pytania o kwestie stanowiące informację publiczną, a więc kwestie, które łączą się z współfinansowaną ze środków publicznych częścią działalności Spółki stanowiąca wykonywanie zadań publicznych, to powinna udzielić odpowiedzi w odpowiedniej formie. Skoro sprawa w tym zakresie nie została załatwiona zachodzi bezczynność Spółki. Sąd nie może jednak nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Organ musi sam wybrać właściwą formę załatwienia sprawy. Może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jeśli odmawiałby udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy handlowej, tak jak sformułowano to w odpowiedzi na wniosek skarżącego to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Wniosek powinien być załatwiony, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych wywodów, w terminie wynikającym z treści art. 13 ust. 1 ustawy. Sąd uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Spółka odpowiedziała na wniosek skarżącego pismem z dnia 16 listopada 2012 r., bowiem wskazuje raczej na nieprawidłową interpretację ustawy, a nie lekceważenie skarżącego czy też celowe wprowadzanie w błąd. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a., a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.