II SAB/Kr 19/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. A. na bezczynność [...] S.A. Oddział w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] S.A. Oddział w K. do wydania w terminie 14-stu dni do wydania aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku S. A. z 23 sierpnia 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] S.A. Oddział w K. na rzecz skarżącej S. A. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z 23 sierpnia 2012 r. S.A. wezwała [...] S.A. Oddział w K. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz Przedsiębiorstwa dotyczącej posadowionych urządzeń do przesyłu energii elektrycznej na nieruchomości stanowiącej. jej własność - działki nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...]. . Ponadto zwróciła się o wypłatę stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres od 25 lipca 2002 do dnia 25 lipca 2012 r. Jednocześnie zwróciła się - w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 "a" tired pierwszy ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 112, póz. 1198 ze zm.) - o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń usytuowanych na nieruchomości. W odpowiedzi w piśmie z 28 września 2012 r.[...] S.A. Oddział w K. poinformował, że infrastruktury elektroenergetyczna została wybudowana w latach 70-tych na podstawie obowiązujących w czasie budowy przepisów prawnych tj. ustawy z 28 czerwca 1950 r. o powszechnej elektryfikacji wsi i osiedli, ustawy z 30 maja 1962 r. o gospodarce paliwowo-energetycznej, zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z 24 sierpnia 1964 r. oraz na podstawie prawomocnej dokumentacji techniczno-prawnej przedstawionej w formie wymaganej przez obowiązujące wówczas przepisy. Nadto z uwagi na długotrwałe użytkowanie ww. urządzeń spółka nabyła służebność gruntową. Wszelkie roszczenia odszkodowawcze uznane zostały w związku z tym za bezpodstawne. W piśmie z 16 października 2012 r. S.A. ponownie wezwała spółkę do przekazania kserokopii decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych stanowiących jej własność. W piśmie z 7 listopada 2012 r. [...] S.A. Oddział w K. poinformował wszelka dokumentacja stanowi tajemnice spółki zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. (DZ.U. z 2003 r., Nr 153, póz. 1503 ze zm.) S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. Oddział w –K. w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z 23 sierpnia 2012 r. Skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowia w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". Z całą pewnością, w świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżąca wskazała również, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. [...]S.A. Oddział w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Spółka wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest spółką prawa handlowego, której ponad 99% akcji jest w posiadaniu spółki [...]S.A. w K. (pozostałe ok. 1% akcji jest w rękach osób fizycznych ). Z kolei [...] S.A. jest spółką publiczną notowaną na Giełdzie Papierów Wartościowych w W Skarb Państwa nie posiada w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 4 ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Spółka powołała się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SABAA/a 399/11 gdzie wskazano, że "podmioty, o których mowa w art. 4 u.d.i.p., to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku osób prawnych niereprezentujących Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pożycie dominująca. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej". Niezależnie od powyższego również informacje, których dostarczenia domaga się skarżący nie stanowią informacji publicznej podlegających udostępnieniu w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Jak zaś wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt l OSK 8/11 "ustawa z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji". Dla poparcia swojego stanowiska spółka zacytowała również stanowisko NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt l OSK 851/10. Wreszcie wskazano, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji związaną z realizacją jej interesów gospodarczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne są powołane do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie orzekania m. in. w sprawach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s. a., przy czym zgodnie z treścią art. 149 ustawy sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia albo obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga jest zasadna. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 póz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 §.3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie S.A. wystąpiła do [...] S.A. Oddział w K. z wnioskiem z 23 sierpnia 2012 r. w którym zwróciła się o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych, dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń do przesyłu energii sytuowanych na jej nieruchomości tj. na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr.[...] S.A. pismem z 16 października 2012 r. ponownie wezwała ww. spółkę o udostępnienie kserokopii decyzji administracyjnych i innych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczących budowy lub przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na jej działkach. W odpowiedzi [...]S.A. Oddział w k. pismem z 7 listopada 2012 r. poinformowała, że wszelka, żądana dokumentacja stanowi tajemnicę spółki, a zatem żądana informacja nie została mu udostępniona. Żądana przez S.a. informacja nie została jej udostępniona do dnia rozprawy 3 kwietnia 2013 r. Kwestia, która na wstępie wymaga wyjaśnienia dotyczy ustalenia czy przedsiębiorstwo energetyczne [...] S.A. Oddział w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej o jakim mowa w treści art. 4 ust. 1 ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z ww. przepisem art. 4 ust. 1 wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyrokach. NSA z 18. 08. 2010 r., sygn.. akt l OSK 851/10, Lex 737513, w wyroku WSA w Krakowie z 15. 01. 2013 r. , sygn. akt SAB 184/12 i wyroku WSA z 27. 02. 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 5/13, że termin ""zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych oznacza bowiem realizację podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu cyt. art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP stanowi "zadania publiczne" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c*ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". W tej sytuacji należy uznać, że [...]\ S.A. Oddział w K. był podmiotem, na których ciążył obowiązek rozpoznania wniosku S.A. z 23. 08. 2012 r. ponowionego w dniu 16 . 10.2012 r., dotyczącego udzielenia informacji publicznej, przy czym Sąd nie przesądza w sprawie ze skargi na bezczynność w jaki sposób powinien być załatwiony ww. wniosek. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub- w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Zgodnie z art. 61 § 3 ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 Konstytucji udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18. 11. 2004 r., II SAB/Wa 166/04, Lex nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z 31. 08, 2005 r., II SAB/Wa 1009/05, Lex nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie 15. 01. 2013 r. sygn.. akt II SAB/Kr 184/12, CBOSA). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, w której S.A. wystąpiła we wniosku z 23 sierpnia 2012 r. ponowionym w dniu 16 października 2012 r. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] obr. [...]stanowiących jej własność trzeba uznać, iż wniosek ten stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Należy też podkreślić, że nie ma znaczenia fakt czy wniosek dotyczy sporządzenia kserokopii wnioskowanych do udostępnienia dokumentów , gdyż ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych (wyrok WSA w Krakowie z 15. 01. 2013 , sygn. akt II SAB/Kr 184/12, CBOSA). Konkludując należy uznać, że o ile [...]S.A. Oddział w K. jest w dyspozycji dokumentów o udostępnienie których wnioskowała S.A. , stanowiących podstawę prawną lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce Skarżącej, to dokumentacja taka ma charakter informacji publicznej i pozostaje w dyspozycji podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej w tym zakresie. Należy powołać orzecznictwo sądowoadministracyjne, przyjmujące, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Krakowie z 15. 01. 2013, sygn. Akt II SAB 184/12. CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 29. 05. 2008 r., IV SA/Po 545/07, Lex 516697, wyrok WSA w Poznaniu z 19. 12 2007 r., IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751, wyrok WSA w Krakowie z 27. 02. 2013, sygn. akt 5/13). Z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W tej sytuacji wniosek S.A. z 23. O8. 2012 r. ponowiony w dniu 16. 10. 2012 r. [...] S.A. Oddział w K. powinien rozpoznać na zasadach przewidzianych w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez niego informacja ma bowiem charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił jest zobowiązany do udzielenia in formacji publicznej. A zatem, o ile [...] S.A. Oddział w K. jest w posiadaniu wskazanych przez S.A., dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte ww. wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie w sytuacji gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji Skoro zatem do dnia wydania przedmiotowego wyroku wniosek Skarżącej nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowane do Skarżącej pisma z 28. 09. 2012 r. i z 7. 11. 2012 r. nie odpowiadają prawu - oznacza to , że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała także po wniesieniu skargi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 149 p.p.s.a. jak w punkcie l sentencji. W punkcie II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono jak w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.