I SA/Wa 2546/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającą zmiany, w trybie art. 155 kpa, decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] potwierdzającej uwłaszczenie Przedsiębiorstwa [...] nieruchomością gruntową położoną w T. Powyższa decyzja Ministra została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...] w W. prawa użytkowania wieczystego stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej położonej w T. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha z obrębu nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] i będącej w dotychczasowym zarządzie tego Przedsiębiorstwa oraz nieodpłatne nabycie przez w/w państwową osobę prawną z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa własności wymienionych w decyzji budynków i budowli położonych na opisanej nieruchomości. Ponadto Wojewoda ustalił opłatę roczną za użytkowanie wieczyste działki nr [...] w wysokości [...] zł oraz potwierdził, iż nabycie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] jest zwolnione od opłat rocznych. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Spółka Akcyjna [...] wystąpiła o zmianę, na podstawie art. 155 kpa, decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej wykazu środków trwałych oraz ustanowienia opłaty za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Wskazała, że wbrew ustaleniom dokonanym w powyższej decyzji na działce nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się środki trwałe stanowiące infrastrukturę [...], co uzasadniało zwolnienie uwłaszczonego podmiotu od odpłat z tytułu użytkowania wieczystego tej działki. Jednocześnie podniosła, że na obecnej działce nr [...], powstałej z dawnej działki nr [...], znajdują się środki trwałe stanowiące infrastrukturę [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] wskazując, że tryb zmiany decyzji z art. 155 kpa nie może mieć zastosowania do decyzji deklaratoryjnych wydanych na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w szczególności, gdy wnioskodawca zmiany domaga się weryfikacji decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła z Spółka Akcyjna [...], zarzucając naruszenie przez organ wojewódzki art. 155 kpa. W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, iż w trybie art. 155 kpa mogą być zmieniane zarówno decyzje uprawniające, jak również decyzje zobowiązujące, w tym również decyzje deklaratoryjne, co potwierdza, w ocenie odwołującej, zarówno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 1996 r. sygn. akt III SA 892/95 jak również stanowisko doktryny - A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Odwołująca wskazała również, że zmianie w trybie art. 155 kpa mogą podlegać także decyzje mieszane deklaratoryjno - konstytutywne, który to charakter ma decyzja Wojewody [...], gdyż w zakresie ustalenia warunków użytkowania wieczystego, w tym opłat rocznych, posiada ona charakter decyzji konstytutywnej. W ocenie Spółki fakt, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. na przedmiotowej działce znajdowały się środki trwałe stanowiące infrastrukturę [...] zobowiązywało organ orzekający do zwolnienia uwłaszczonego z opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...], a tym samym uzasadnia zmianę decyzji Wojewody w tej części. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu odwołania, wskazał, że stosownie do treści art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (przepis art. 154 § 2 kpa stosuje się odpowiednio). Minister podniósł, że zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o zmianę decyzji Wojewody [...] ma ustalenie, czy w stosunku do tej decyzji w zakresie objętym żądaniem może być skutecznie zastosowany art. 155 kpa. Wobec czego organ zważył, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 101/98 (opubl. OSNP 1999/20/637) wskazał, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa). Stanowisko takie oparte jest na akceptowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadzie, iż wszystkie nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został ugruntowany pogląd zgodnie z którym tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa, określony w art. 155 kpa służy do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do takich wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. W żadnym przypadku tryb ten nie może jednak posłużyć jako podstawa do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Skoro natomiast we wniosku o zmianę decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] w części dotyczącej wykazu środków trwałych oraz ustanowienia opłaty za prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] odwołująca wskazała, iż Wojewoda [...] nie ustalił w sposób prawidłowy stanu zagospodarowania tej działki na dzień 5 grudnia 1990 r. w urządzenia infrastruktury [...] a tym samym niewłaściwie obciążył uwłaszczany podmiot opłatą z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...], to powyższe rozstrzygnięcie, w świetle powołanego orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, nie może podlegać zmianie na podstawie art. 155 kpa. Z treści wniosku [...] S.A. oraz załączonego do niego wykazu z ewidencji środków trwałych wynika, iż na działce nr [...], powstałej z działki nr [...], znajdują się wybudowane przed 5 grudnia 1990 r. m. in. budynek administracyjny [...] w [...], [...], które niewątpliwie mieszczą się w zakresie pojęcia budynków i innych urządzeń z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, do których prawidłowego ustalenia i uwzględnienia obowiązany był Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. W konsekwencji zajętego stanowiska Minister decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za prawidłową. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła obrazę i naruszenie przepisów mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: - art. 155 kpa w zw. z art. 6 kpa i art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa i z art. 80 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz niezbadanie w sposób wnikliwy i wyczerpujący sprawy, skutkujący utrzymaniem w mocy decyzji organu I Instancji i uznaniem, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zmiany decyzji w trybie przewidzianym w art. 155 kpa w sytuacji kiedy z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu od dnia doręczenia decyzji Wojewody nie można osiągnąć zamierzonego przez skarżącą skutku prawnego i faktycznego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa) oraz w trybie wznowienia postępowania (art.145 § 1 kpa w zw. z art. 146 § 1 kpa). W oparciu o powołane przepisy skarżąca podniosła brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący. Jednocześnie wskazała, iż rozstrzygnięcie w sprawie oparte zostało na materiale niekompletnym oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą odmowy zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie naruszył przepisów prawa. Przy czym uzasadnienia decyzji organu pierwszoinstacyjnego i odwoławczego odpowiadają wymogom art. 107 § 3 kpa. Nie można także uznać aby decyzje te zostały wydane bez rozważenia art. 155 kpa w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy miało ustalenie, czy w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. stwierdzającej uwłaszczenie [...] działką m.in. nr [...], może być skutecznie zastosowany przepis art. 155 kpa w zakresie objętym żądaniem wniosku [...] S.A. o zmianę tej decyzji w części dotyczącej wykazu środków trwałych oraz ustanowienia opłaty za prawo użytkowania wieczystego w/w działki - z uwagi na wadliwość ustaleń organu w tym zakresie. Stosownie do treści art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej. Jednocześnie uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w oparciu o przepis art. 155 kpa nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tym trybie nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych, gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności, co oznacza, że nie mogą być stosowane zamiennie. Po drugie, w oparciu o przepisy art. 155 kpa, mogą być zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Po trzecie omawiany przepis może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowym, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz celem takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Zatem uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa). W związku z czym tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, określony w art. 155 kpa, służy do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych ( wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych) jak też wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane. Tryb ten nie może jednak posłużyć jako podstawa do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że żądanie skarżącej dotyczące zmiany decyzji Wojewody [...] w części z powodu niewłaściwego ustalenia przez organ wykazu środków trwałych znajdujących się na działce nr [...] oraz ustanowienia opłaty za prawo użytkowania wieczystego w/w działki nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rażące naruszenie prawa nie może być oceniane przez organ rozpatrujący wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. Jednocześnie niezależnie od niniejszego zauważyć należy, że art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego została wydana decyzja uwłaszczeniowa, stanowi prawną przeszkodę wyłączającą zmianę tej decyzji w trybie art. 155 kpa. Przyjęcie takiej możliwości prowadziłoby bowiem do sytuacji, że wolą stron zmieniona byłaby decyzja wydana na podstawie normy ustawowej bezwzględnie obowiązującej. Zatem w konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa do zmiany wskazanego rozstrzygnięcia Wojewody w zakresie wskazanym przez skarżącą. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.