II SAB/Bd 18/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T. S., W. S. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] w [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Bd 18/13 UZASADNIENIE W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. T. i W. S. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o wyjaśnienie, na jakiej podstawie na posesji T. W. w M. R., na zakończonej budowie, trwają roboty budowlane. Wskazali również, że na ww. nieruchomości są składowane duże ilości materiałów budowlanych i są prowadzone prace. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2012 r. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości położonej w m. M. R. [...], gmina G. działka nr [...], w toku których nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych, ani też składowania materiałów budowlanych. O wynikach kontroli poinformowano p. S. w piśmie z [...] sierpnia 2012 r. T. i W. S. w piśmie z dnia [...] września 2012 r. wnieśli o przekazanie im protokołu z przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2012 r. kontroli posesji T. W. w sprawie prowadzenia robót budowlanych po oświadczeniu o zakończeniu budowy. Organ udzielił odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia [...] września 2012 r. podnosząc, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. udzielono stronie odpowiedzi, informując o wynikach przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2012 r. kontroli i jej wynikach. Organ wskazał również, że nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane. Organ poinformował, że protokół nie zawiera żadnych dodatkowych informacji aniżeli te, które zostały udzielone stronie w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r. Skarżący ponowili prośbę w kolejnym piśmie z dnia [...] października 2012 r., w którym podnieśli, że odpowiedź dokonana zwykłym pismem nie spełnia wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym wnieśli o wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji, zgodnie z przepisami powołanej ustawy. W odpowiedzi na powyższe organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] października 2012 r. wskazując w nim, że treść protokołu kontroli nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem nie jest możliwe wydanie w tej sprawie decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. T. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wskazując, że organ ten nie udzielił informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. W zawiązku z powyższym skarżący wnieśli o wyznaczenie organowi terminu na załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że postawiony mu zarzut bezczynności w sprawie jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Ponadto informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11 - LEX nr 1122883). Pozwolenie na budowę czy protokół z przeprowadzonej kontroli bez wątpienia są wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". A zatem jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., II SA/Wa 221/04, LEX nr 146742, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285, wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 LEX nr 236465, wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ww. ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji posiadającej walor informacji publicznej, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zasadą wynikającą wprost z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest to, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1 - 2 u.d.i.p., który stanowi, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ust. 2 tego przepisu stanowi zaś, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Ograniczenie prawa do informacji publicznej normuje art. 5 u.d.i.p. Stwierdzenie przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, która jest wydawana również sytuacji umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, ale także gdy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku, lub informacji niejasnej, albo niepełnej, jak również gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 61 Konstytucji RP). Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei skarżony organ jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż wniosek skarżących z dnia [...] września 2012r. powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w G. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). W świetle postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej powyższe stanowi o bezczynności ww. podmiotu, toteż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie wskazać należy, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi, w ocenie Sądu, cech rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Jak wynika bowiem z analizy akt sprawy oraz z treści odpowiedzi na skargę, brak podjęcia przez organ odpowiednich działań wynikał z nieprawidłowej interpretacji stanu prawnego, polegającej na wątpliwościach odnośnie powinności udzielenia żądanych informacji i tym samym nie nosił znamion lekceważącego traktowania ustawowych obowiązków organu. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, co miało miejsce również w rozpoznawanej sprawie. Orzeczenie w pkt III oparto na art. 200 p.p.s.a.