I SA/Wa 1094/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego M. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. nr [...] zawieszającym z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z [...] października 1955 r. oraz utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r. nr [...] odmawiającej przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej wezwania do przeprowadzenia postępowania spadkowego po J. O. i Z. O., a w pozostałej części utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2010 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanego orzeczenia administracyjnego oraz utrzymującej go w mocy decyzji o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Organ wyjaśnił, że zawieszenie postępowanią nastąpiło z powodu konieczności ustalenia następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. J. i H. małżonków K. oraz J. i Z. małżonków O. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. K. Zarzucił, że organ naczelny nieprawidłowo zastosował przepisy postępowania opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przyjął błędną wykładnię art. 100 k.p.a. W ocenie wnioskodawcy w przypadku nie objęcia spadku organ administracji winien wystąpić, w trybie art. 30 § 5 k.p.a., do Sądu o ustanowienie kuratorów spadku i prowadzić postępowanie z ich udziałem. W dniu [...] listopada 2010 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego [...] w P., sygn. akt [...] z [...] września 2010 r. z którego wynika, iż spadek po J. O. nabyli: żona Z. O., córka W. M. oraz syn J. O. Natomiast spadek po Z. O. nabyli: córka W. M. oraz syn J. O. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494), właściwym do jej rozpatrzenia jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdzono, że przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, przysługuje wszystkim spadkobiercom współwłaścicieli nieruchomości lub ich następcom, a organ administracji, zgodnie z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązany jest zapewnić im czynny udział w każdym stadium postępowania. Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy stanowić może podstawę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji powinna zawierać oznaczenie stron. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zdaniem Ministra nie można zgodzić się z zarzutem podniesionym przez wnioskodawcę, że organ nieprawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest ustalenie przez sąd powszechny spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Gdy w danej sprawie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, organ obligatoryjne zawiesza postępowanie. W ocenie organu nadzoru ustalenie, w postępowaniu prowadzonym przez właściwy sąd powszechny, spadkobierców byłych właścicieli, przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], tj. J. i H. małżonków K. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tym samym w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności, które obligują organ do zawieszenia postępowania. Zdaniem Ministra chybiony jest również kolejny zarzut dotyczący niezastosowania w niniejszej sprawie przez organ administracyjny art. 30 § 5 k.p.a. Konstrukcja przyjęta w tym przepisie pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Wówczas jako strony postępowania działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Jednak przepis ten nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem organowi znany jest potencjalny - z kręgów rodziny - następca prawny byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Minister wskazał, że z uwagi na fakt, iż do akt sprawy wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2010 r. o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po J. O. i Z. O. i zostali ustaleni ich następcy prawni, organ uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wezwania do przeprowadzenia postępowania spadkowego po tych osobach. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po dniu wydania zaskarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K. Wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Infrastruktury w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie art. 7, 8, 10 § 1, 12 § 1 i 30 § 5 kpa - poprzez ich niezastosowanie; - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zagadnieniem prejudycjalnym, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, może być jedynie takie zagadnienie prawne, będące koniecznym warunkiem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie. Zagadnienie wstępne występuje więc tylko i jedynie wtedy, gdy istnieje związek przyczynowy między nim, a meritum sprawy. Ustalenie kto jest następcą prawnym byłych właścicieli nieruchomości nie ma jakiegokolwiek związku ze stwierdzeniem zaistnienia /bądź nie/ przesłanek nieważności decyzji administracyjnych wydanych wobec owych właścicieli. Skarżący podniósł, że zgodnie z przepisem art. 10 § 1 kpa zapewnienie udziału stron w postępowaniu stanowi obowiązek organu administracji. Strona postępowania administracyjnego nie ma jakiegokolwiek obowiązku dowodzić kto i dlaczego jest lub może być stroną. Obowiązek z art. 10 § 1 kpa ma również wymiar materialny, łączyć się może z koniecznością ponoszenia kosztów sądowych, od których organ administracji jest ustawowo, w odróżnieniu od obywatela, wolny. Naruszeniem tego przepisu jest zobowiązanie skarżącego do prowadzenia postępowań sądowych o stwierdzenie nabycia praw do spadku po osobach, z którymi nie łączy go nic poza tym, że z jego poprzednikiem prawnym były one współwłaścicielami nieruchomości. Skarżący wskazał, że spadek uważa się za nieobjęty, jeżeli żaden ze spadkobierców nie objął go w posiadanie (zarząd, użytkowanie, przechowanie) - orzeczenia Sądu Najwyższego z 16 marca 1952 r., C 1006/52, OSN 1953, nr 3, poz. 75, oraz z 5 kwietnia 1956 r. 3 CR 566/56, OSN 1956, nr 4, poz. 115. Ustalenia organu administracji w sprawie niniejszej nie pozostawiają wątpliwości, że taka sytuacja wystąpiła – przynajmniej ze strony spadkobierców J. i H. K., którzy najwyraźniej spadku objąć nie chcą. Przepis art. 30 § 5 kpa nakazuje w takim przypadku organowi administracji wprost wystąpienie do sądu o ustanowienie kuratora spadku i prowadzenie postępowania z jego udziałem. W szczególności istnienie tego obowiązku nie jest warunkowane okolicznością, czy organowi znana jest, czy nie, osoba prawdopodobnego spadkobiercy. Skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza także inne podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak: obowiązek organu w zakresie podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.); obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a. ), jak również postulat szybkości i wnikliwości postępowania ( art. 12 § 1. k.p.a. ) Minister, uchylając się od ciążącego na nim ustawowego obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania, nie podejmuje bowiem żadnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy, co wpływa na znaczne wydłużenie czasu jej trwania, wskutek czego osłabia zaufanie skarżącego do organu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z urzędu obowiązany jest uwzględnić wszelkie naruszenia prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Jak wynika ze złożonego do akt sądowych odpisu skróconego aktu zgonu nr [...], wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego w Z., w dniu [...] października 2010 r. zmarła W. M. z domu O. Była ona stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] października 1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w W. i utrzymującej go w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1955 r. W. M. była spadkobierczynią po J. i Z. małżonkach O., co wynika z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2010 r., sygn. akt [...]. M. O. byli współwłaścicielami nieruchomości objętej wyżej wskazanymi: orzeczeniem i decyzją. W. M. nie żyła w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, a mimo to organ nadzoru uczynił ją adresatem tego postanowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego (w tym incydentalnego) w stosunku do osoby zmarłej i wydanie postanowienia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wydawać aktu administracyjnego ( postanowień, decyzji). Skoro doszło do wydania postanowienia ( lub decyzji) w stosunku do osoby zmarłej, to taki akt administracyjny obarczony jest wadą nieważności i powinien być usunięty z obrotu prawnego, aby nie wywoływał skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 IV 1983 r. II S.A. 261/83, LEX nr 10693; z 14 XI 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX nr 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 VII 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX nr 258282; wyrok NSA z 11 III 2008 r. I OSK 1959/06 LEX 505429, wyrok NSA z 6 VI 2012 r. I OSK 829/11 LEX 1216580, Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 – OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Wskazać należy, że nie ma istotnego znaczenia, czy organ administracji prowadząc postępowanie wiedział, o śmierci strony, czy też nie. Mając powyższe na uwadze, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, z przyczyn wyżej omówionych, przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi.