II SAB/Bd 2/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] 2012r. zmienionego wnioskiem z [...] 2012r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem przesłanym drogą elektroniczną w dniu [...] października 2012 r. Stowarzyszenie A. w W., powołując się na art. 61 Konstytucji RP, zwróciło się do Gminy O. o udostępnienie informacji: ile wniosków o informację publiczną otrzymał urząd gminy w roku 2011 i 2012 oraz o udostępnienie ewidencji tych wniosków za rok 2011 i 2012. Jednocześnie we wniosku zawarto żądanie, by w przypadku prowadzenia tej ewidencji w formie elektronicznej udostępnić ją w postaci pliku w formacie dokumentu tekstowego lub arkusza kalkulacyjnego, w przypadku gdy ewidencja nie jest prowadzona w formie elektronicznej udostępnić ją w postaci skanu, z dokonaniem niezbędnych wyłączeń dotyczących ochrony prywatności wnioskujących osób oraz o udostępnienie żądanej informacji publicznej drogą elektroniczną na adres stowarzyszenia. [...] listopada 2012 r. Stowarzyszenie wniosło drogą elektroniczną o załatwienie powyższego wniosku, w związku z upływem terminu, pod rygorem złożenia zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi Wójt Gminy O., pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (wysłanym drogą elektroniczną [...] listopada 2012 r.), poinformował Stowarzyszenie, iż Urząd nie prowadzi ewidencji wniosków o informację publiczną w żadnej formie. Jeżeli natomiast wnioskodawca wskaże konkretną informację publiczną, której udzielenia żąda, wówczas Urząd ją udostępni w sposób oraz formie przewidzianej w ustawie. W dniu [...] listopada 2012 r. Stowarzyszenie poinformowało organ, iż podtrzymuje swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wnioskuje o przesłanie na wskazany adres zeskanowanych wniosków o informację publiczną, które wpłynęły do urzędu w latach 2011-2012. Stowarzyszenie A w W., pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2012r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2012r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Stowarzyszenie powołując się na art. 61 Konstytucji RP wskazało na prawo każdego obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jednocześnie zaznaczyło, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania podnosząc, że pismem z dnia [...] listopada 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że nie prowadzi ewidencji wniosków o informację publiczną w żadnej formie, ale może udzielić konkretnej informacji publicznej, którą będzie wnioskodawca zainteresowany. Organ nie posiada jednak żądanej ewidencji, dlatego takiej odpowiedzi udzielił skarżącemu na piśmie. W takiej sytuacji żądanie wnioskodawcy w istocie sprowadzałoby się nie do udostępnienia informacji publicznej, ale do jej uprzedniego wytworzenia w formie zakreślonej we wniosku skarżącego. Można żądać informacji publicznej tylko wtedy, gdy została już ona wytworzona. Na rozprawie pełnomocnik Wójta Gminy O. wskazał, że w latach 2011-2012 Urząd Gminy nie prowadził ewidencji wniosków o udzielnie informacji publicznej, bowiem takie wnioski w tym czasie do organu nie wpłynęły, poza przedmiotowym wnioskiem Stowarzyszenia. Wójt Gminy udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, zatem nie pozostaje bezczynny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu stanowi zarzucana Wójtowi Gminy O. bezczynność w przedmiocie udostępnienia na wniosek Stowarzyszenia A w W. z dnia [...] października 2012 r. informacji publicznej o ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych do organu w 2011 i 2012 r. oraz udostępnienie ewidencji tych wniosków. Na wstępie wskazać należy, że warunki formalne skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zostały spełnione. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie mają one zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ww. ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Prawo do uzyskania informacji publicznej, jak zasadnie wywodzi strona skarżąca, zagwarantowane jest w art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, o działalności organów samorządu gospodarczego, zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z publicznych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust.3). W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.- zwana dalej: "ustawą"), informacją publiczną w jej rozumieniu jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Każdemu przysługuje prawo dostępu do tej informacji niezależnie od posiadania w tym interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1). Definicję informacji publicznej doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy. Stosownie do tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje o organach władzy publicznej, ich statusie prawnym, organizacji, zasadach funkcjonowania podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, trybie działania, w szczególności sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych przez te organy rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (ust. 1 pkt 3 lit. d-f). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż Wójt Gminy O. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ustawy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji, ustawodawca zaliczył m.in. organy władzy publicznej. Wskazać w tym miejscu należy na treść art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wskazuje by przez organy administracji publicznej rozumieć również organy jednostek samorządu terytorialnego, jakim niewątpliwie jest Wójt Gminy O.. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie podlega również wątpliwości, iż w myśl przywołanego powyżej przepisu art. 6 ust. 1 ustawy, żądane przez wnioskodawcę informacje o ilości złożonych w urzędzie wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz ewidencja tychże wniosków stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w sposób przewidziany w ustawie. Skoro więc ustalono, że przedmiotowy wniosek dotyczył informacji publicznej, a Wójt Gminy O. jest organem zobowiązanym do jej udostępnienia, w dalszej kolejności ocenić należało czy wniosek Stowarzyszenia został rozpatrzony w sposób przewidziany przepisami prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 ustawy) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności ściśle określonej formy. Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy, jeżeli organ udostępnia informacje publiczna na wniosek, powinien uczynić to w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W sytuacji gdy taka informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, jeżeli w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W ramach powyższego powiadomienia wnioskodawcy organ jest również zobowiązany do jego poinformowania, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie w dniu [...] października 2012 r. wniosło o udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji ile wniosków o informację publiczną otrzymał urząd gminy w roku 2011 i 2012 oraz o udostępnienie ewidencji tych wniosków za rok 2011 i 2012. Jednocześnie we wniosku zawarto żądanie, by w przypadku prowadzenia tej ewidencji w formie elektronicznej udostępnić ją w postaci pliku w formacie dokumentu tekstowego lub arkusza kalkulacyjnego lub w przypadku gdy ewidencja nie jest prowadzona w formie elektronicznej udostępnić ją w postaci skanu, z dokonaniem niezbędnych wyłączeń dotyczących ochrony prywatności wnioskujących osób oraz o udostępnienie żądanej informacji publicznej drogą elektroniczną na adres stowarzyszenia. Wójt Gminy O., jako podmiot zobowiązany, wnioskowanej informacji do dnia rozstrzygania sprawy przez Sąd nie udzielił. W dniu [...] listopada 2012r. (drogą elektroniczną) poinformował, że nie prowadzi ewidencji wniosków o udzielenie informacji publicznej w żadnej formie. Jeżeli natomiast wnioskodawca wskaże konkretną informację publiczną, której udzielenia żąda, wówczas Urząd ją udostępni w sposób oraz formie przewidzianej w ustawie. W dniu [...] listopada 2012 r. Stowarzyszenie poinformowało organ, iż podtrzymuje swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wnioskuje o przesłanie na wskazany adres zeskanowanych wniosków o informację publiczną, które wpłynęły do urzędu w latach 2011-2012. Oznacza to, iż od tego dnia wniosek obejmował pierwotne żądanie udzielenia informacji publicznej w postaci wskazania ilości wniosków o udzielnie informacji publicznej w latach 2011 i 2012 oraz przesłanie drogą elektroniczną zeskanowanych wniosków złożonych do urzędu w tych latach. Stwierdzić przyjdzie, iż tak określony zakres żądania wniosku jest konkretny, jednoznaczny i dotyczy informacji publicznej, zatem winien zostać załatwiony w formie przewidzianej ustawą. Bezzasadne są wobec tego twierdzenia organu, iż jego odpowiedź stanowiła właściwą formę załatwienia wniosku. Organ nie wskazał bowiem, iż w latach 2011 i 2012 nie wpłynął żaden wniosek o udzielnie informacji publicznej, a jednocześnie nie wskazał ich ilości, ani też w żaden inny uzasadniony sposób nie podał okoliczności uniemożliwiających realizację żądania wnioskodawcy. Na marginesie można wskazać, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 15 ustawy wskazując, iż jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W ust. 2 przepis nakłada na organ obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji powinno nastąpić w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawcy o opłacie, chyba, że wnioskodawca dokona zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Przewidziany w ustawie wyjątek bezpłatności udzielenia informacji publicznej wiąże się więc z sytuacją, gdy organ zmuszony będzie do przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przez tą formę należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w formę cyfrową i ich obróbka), jak i szczególny zakres ich udostępnienia, np. kompilację danych pochodzących z rozproszonych zbiorów (Sergiusz Szuster, Komentarz do ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX/el, 2003). Kosztem przekształcenia informacji publicznej musi być koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania zobowiązanego podmiotu. Oznacza to, że koszty te mogą powstać, gdy przygotowanie informacji wymaga dodatkowej pracy i muszą być one dokładnie określone w każdej rozpatrywanej sprawie. Wysokość opłaty pobieranej za udostępnienie żądanej informacji w formie wskazanej we wniosku, każdorazowo powinna odpowiadać poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji (wyrok WSA w Poznaniu z 12.09.2012 r. IV SA/Po 475/12 zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 13 ustawy wniosek o udzieleni informacji publicznej powinien zostać załatwiony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24.05.2006r., I OSK 605/05, www.orzecznia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze fakt, że Wójt Gminy O., wbrew wymogom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie załatwił sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem Stowarzyszenia A w W. w żadnej z form działania przewidzianych w tej ustawie, zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zobowiązał Wójta Gminy O. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2012 r., zmienionego wnioskiem z dnia [...] listopada 2012r., w terminie określonym przepisami ustawy. Niezależnie od powyższego Sąd zważył, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu wynikała, w ocenie Sądu, z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku świadczy o błędnym interpretowaniu prawa. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy O., jako organ władzy publicznej winien podjąć niezbędne działania celem zapewnienia prawidłowej realizacji w gminie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.