II OSK 1836/13

Dnia 3 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 1/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia B. z siedzibą w B. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 3 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. (dalej jako "Stowarzyszenie") uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] października 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Tczewskiego z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie dopuszczenia powyższego Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A. z o.o. w W. (dalej jako "inwestor") wniosła do Starosty Tczewskiego o udzielenie pozwolenia na budowę magistrali wodno-ściekowej Elektrowni Północ, stanowiącej odrębny element, wydzielony z zadania inwestycyjnego pod nazwą "[...] – Infrastruktura towarzysząca związana z poborem wody i zrzutem ścieków do rzeki Wisły". W dniu 19 czerwca 2012 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Starosta Tczewski odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Jako podstawę wskazał art. 31 § 2 k.p.a. w związku z art. 44, art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") oraz art. 28 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane"). W uzasadnieniu Starosta Tczewski wyjaśnił, że rozpatrując złożony w niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z prośbą o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] lipca 2012 r. umorzył postępowanie uzgodnieniowe w ramach ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ uznał, że dokonanie w ramach ponownej oceny, uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia tożsamego z przedsięwzięciem, dla którego wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wyklucza możliwość przeprowadzenia kolejnych uzgodnień dla zamierzeń obejmujących swym zakresem jedynie niektóre elementy całego przedsięwzięcia. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. organ ten uzgodnił już warunki realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa [...]" i w związku z tym przeprowadzenie kolejnej oceny oddziaływania na środowisko jest bezprzedmiotowe. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie. Postanowieniem z [...] października 2012 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Tczewskiego z [...] lipca 2012 r. Wojewoda wyjaśnił, że warunkiem udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z ustawą środowiskową. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w trzech przypadkach, ściśle określonych w ustawie środowiskowej: a) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; b) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; c) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Wojewody Pomorskiego, nie jest możliwe dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko, a zatem postępowanie to nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy środowiskowej. W decyzji z [...] września 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia "[...]" i stwierdził jednocześnie konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta Tczewski pismem z 14 maja 2012 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko a organ ten postanowieniem z [...] lipca 2012 r. umorzył postępowanie zmierzające do uzgodnienia warunków realizacji tego przedsięwzięcia w ramach ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ ten uznał bowiem, że decyzja z [...] września 2010 r. wydana została dla kilku zamierzeń budowlanych, które łącznie objęto jedną oceną oddziaływania na środowisko. Konsekwencją tego było objęcie tego samego zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia ponowną oceną oddziaływania na środowisko w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla głównych obiektów technologicznych elektrowni. Ocena taka została przeprowadzona postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 15 czerwca 2011 r. uzgadniającym warunki realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "[...]". Powyższe, zdaniem Wojewody Pomorskiego, wyklucza możliwość przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla poszczególnych elementów składających się na przedsięwzięcie. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody Pomorskiego wniosło Stowarzyszenie. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające Sąd I instancji przedstawił przepisy prawne dotyczące udziału organizacji społecznej w postępowaniu z udziałem społeczeństwa w rozumieniu ustawy środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy w przedmiotowym postępowaniu wymagany był udział społeczeństwa. Sąd I instancji wyjaśnił, że ponowna ocena oddziaływania na środowisko została przeprowadzona w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę głównych obiektów elektrowni. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle przepisów ustawy środowiskowej, uzasadnione jest jedynie stwierdzenie, że dla danego przedsięwzięcia wydana może być tylko jedna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Twierdzenie podobne w odniesieniu do ponownej oceny nie znajduje natomiast uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Sąd I instancji wyjaśnił, że zasady i tryb postępowania dotyczącego ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostały uregulowane w art. 88 i następnych ustawy środowiskowej. Ponowna ocena polega na przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, a więc między innymi w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie regionalny dyrektor ochrony środowiska występuje między innymi do organu właściwego do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 lub 18, o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa. Organ właściwy do wydania decyzji przyjmuje zgłoszone przez społeczeństwo uwagi i wnioski i może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa, natomiast te uwagi i wnioski rozpatruje regionalny dyrektor ochrony środowiska. Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, które wiąże organ właściwy do wydania decyzji. W ocenie Sądu I instancji, z przepisów ustawy środowiskowej nie wynika więc, że ponowna ocena może być tylko jedna. Ponowna ocena została powiązana z dalszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym, między innymi z pozwoleniem na budowę. Jeżeli więc inwestor wystąpi tylko o jedno pozwolenie na budowę, to ponowna ocena będzie przeprowadzana tylko jeden raz. W sytuacji natomiast gdy inwestor, realizując przedsięwzięcie, będzie ubiegał się o kilka pozwoleń na budowę, to w każdym z tych postępowań będzie zobowiązany do przeprowadzenia ponownej oceny. Oznacza to, że w każdym z tych postępowań będzie brało udział społeczeństwo, a co za tym idzie udział będą mogły również zgłosić organizacje ekologiczne. Sąd I instancji podkreślił, że ustawa stanowi o ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w liczbie pojedynczej), jednak nie może to stanowić uzasadnienia stanowiska zajętego przez organy w niniejszej sprawie. Pojęcie przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy środowiskowej nie musi oznaczać wyłącznie jednego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Sądu I instancji, udział społeczeństwa nie dotyczy jedynie postępowania "ocenowego wtrąconego do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę", lecz odnosi się do całego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany wraz z "wtrąconym do niego postępowaniem ocenowym" prowadzonym przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ponadto Sąd I instancji zaznaczył, że w wydanej dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzono konieczność przeprowadzenia ponownej oceny bez wskazania, że ma to nastąpić jedynie w sprawie pozwolenia na budowę głównych obiektów elektrowni. Zdaniem Sądu I instancji, istotne jest również, że prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany wystąpił do organu środowiskowego o ponowną ocenę i dokonanie uzgodnienia. Już w tym momencie spełniły się warunki określone w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, uzasadniające udział w przedmiotowym postępowaniu społeczeństwa i organizacji ekologicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "utrzymanie w mocy uchylonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowień poprzez oddalenie skargi", a także zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Inwestor zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, art. 82 ust. 1 pkt 4 oraz art. 88–95 ustawy środowiskowej, przez uznanie, że "ponowne postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" względem tego samego zamierzenia inwestycyjnego może być prowadzone więcej niż raz a także, że jego przedmiotem mogą być wycinkowe części przedsięwzięcia i że może być ono prowadzone po rozpoczęciu realizacji przedsięwzięcia na podstawie wcześniej wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie inwestora, doszło do naruszenia konstrukcji i celu instytucji "ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko", a przez to zasady państwa prawa, zrównoważonego rozwoju, efektywności działań administracji publicznej oraz stałości i pewności prawa. Po drugie, art. 28 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 8 ustawy środowiskowej przez oderwanie udziału społeczeństwa od wskazanej oceny oddziaływania, podczas gdy udział społeczeństwa jest jedynie częścią (czynnością) tej oceny i nie ma bytu samodzielnego. W ocenie inwestora, Sąd I instancji błędnie uznał, że należy zapewnić udział społeczeństwa w postępowaniu, w którym w rzeczywistości nie jest prowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto w sposób nieuprawiony "stworzył" konstrukcję postępowania, w ramach którego dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego tworzonego etapowo (w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane) konieczne jest prowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (czy raczej powtórnych ponownych ocen) dla każdego pozwolenia na budowę składającego się na to przedsięwzięcie. Jednocześnie, zdaniem inwestora, błędnie wskazano, że ocena ta każdorazowo powinna dotyczyć całości zamierzenia inwestycyjnego, choć argumentacja Sądu I instancji nie wyklucza też prowadzenia jej dla części tego zamierzenia. Dokonujący jej organ zmuszony byłby do rozstrzygania tej samej kwestii nieokreśloną ilość razy w ramach niezliczonej ilości postępowań, a jego rozstrzygnięcia, nawet w przypadku sprzeczności między nimi, miałyby wiązać tylko w ramach postępowań, w ramach których zostały one wydane. Zdaniem inwestora, doszło tym samym do tworzenia konstrukcji postępowania, w ramach którego ta sama kwestia byłaby rozstrzygana nieokreśloną ilość razy, a niespójności i sprzeczności między tymi rozstrzygnięciami miałyby nie oddziaływać negatywnie na podmiot, który nabył określone prawa w wyniku ostatecznego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej jako "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze należy podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 44 ustawy środowiskowej organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestnictwa w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. W przedmiotowej sprawie określono w osnowie (rozstrzygnięciu) decyzji środowiskowej właśnie środowiskowe uwarunkowania realizacji całego – co należy podkreślić – tego przedsięwzięcia. Dopiero następnie z woli inwestora, zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nastąpiło etapowanie (tj. dzielenie, tzw. "salami slicing") realizacji całego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że decyzją środowiskową z [...] września 2010 r. wydaną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku objęto oczywiście całość danego przedsięwzięcia, której realizację następnie inwestor podzielił na poszczególne etapy, występując dla nich o pozwolenie na budowę. W pierwszym etapie było to "główne" pozwolenie na budowę wydane w odniesieniu do budowy podstawowych elementów technologicznych elektrowni, wobec której Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wydał w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko postanowienie uzgadniające z 15 czerwca 2011 r. Objęło ono jednak całość danego przedsięwzięcia w zakresie określenia jego środowiskowych uwarunkowań, a nie tylko roboty budowlane objęte zakresem przedmiotowym tego pozwolenia na budowę. Dotyczyło bowiem uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia w zakresie "[...]". Powyższe postępowanie zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego jest to bowiem postępowanie z udziałem społeczeństwa do którego ma zastosowanie właśnie art. 44 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że organizacja ekologiczna może uczestniczyć w nim na prawach strony zawsze jeżeli zgłosi chęć uczestnictwa, o co jednak w tym postępowaniu przedmiotowe Stowarzyszenie nie wystąpiło, a co jednocześnie wynika z akt sprawy. Natomiast wystąpiło dopiero o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako organizacja ekologiczna działająca w trybie art. 44 ustawy środowiskowej na następnym etapie realizacji danego przedsięwzięcia w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę magistrali wodno-ściekowej Elektrowni Północ, a więc tylko wydzielonego elementu z całego zadania inwestycyjnego pod nazwą "[...] towarzysząca związana z poborem wody i zrzutem ścieków do rzeki Wisły". Po drugie, należy podkreślić, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że nałożony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek ponownej ocena oddziaływania całego (a nie tylko określonej części) przedsięwzięcia na środowisko, został zrealizowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. już na pierwszym etapie realizacji tego przedsięwzięcia objętego pozwoleniem na budowę głównych obiektów technologicznych elektrowni. Dlatego też w tej sprawie, na kolejnych etapach realizacji tego przedsięwzięcia, w rozumieniu art. 3 pkt 11 w związku z art. 3 pkt 8 lit. c/ ustawy środowiskowej nie jest to już postępowanie z udziałem społeczeństwa o którym stanowi art. 28 ust. 4 – Prawa budowlanego. Oznacza to, że organizacja ekologiczna nie posiada w przypadku takich postępowań kończących się wydaniem pozwolenia na budowę dla części tego rodzaju realizowanego przedsięwzięcia możliwości udziału w nim na prawach strony w świetle dyspozycji art. 44 ustawy środowiskowej. Ponadto należy przypomnieć, że kontrola Sądu I instancji obejmuje stan prawny i faktyczny z daty wydania w tej sprawie zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy. Dlatego też Sąd I instancji dokonał w tej sprawie błędnej wykładni art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 8 lit. c/ ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 82 ust. 1 pkt 4 i art. 85–95 ustawy środowiskowej, co do konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, na kolejnym etapie realizacji tego przedsięwzięcia, czyli na etapie wydania pozwolenia na budowę tylko dla wyodrębnionej jego części, w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa. Wynika to z tego, że w tej sprawie, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, takie postępowanie z udziałem społeczeństwa odbyło się już na pierwszym, tj. głównym etapie realizacji tego przedsięwzięcia, kiedy zostało wydane pozwolenie na budowę jego podstawowych obiektów technologicznych. Ponadto wydane w tym zakresie postanowienie uzgadniające przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] czerwca 2011 r. określiło środowiskowe uwarunkowania jego realizacji dla całego tego przedsięwzięcia, a nie tylko tej jego części objętej tym pierwszym pozwoleniem na budowę wydanym na realizację budowy jego głównych obiektów technologicznych, tj. danej elektrowni. Z tych względów, ponieważ w tej sprawie Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania lecz tylko nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.