II GSK 1510/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i B. Ż. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 165/13 w sprawie ze skargi C. N. i B. Ż. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. o sygn. I SA/Gd 165/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę C. N. i B. Ż. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie dotacji podmiotowej. Sąd I instancji przyjął, że decyzja organu odwoławczego, którą uchylono w całości decyzję Starosty K. z dnia 29 kwietnia 2011 r., określającą skarżącej kwotę dotacji podmiotowej wykorzystywanej niezgodnie z przeznaczeniem, podlegającej zwrotowi do budżetu Powiatu K., oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie naruszała art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję wydaną w postępowaniu, w którym zaniechano czynności umożliwiających stronie przedłożenia dokumentów niezbędnych do weryfikacji prawidłowości wykorzystywania dotacji. Rozważania dotyczące przepisów normujących prowadzenie dokumentacji księgowej oraz sposobu i miejsca jej kontrolowania, zostały przeprowadzone w celu konsekwentnego wskazania zakresu niezbędnego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., wskazał organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe niewątpliwie wymaga uwzględnienia, czy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W ocenie organu odwoławczego, przepisy rachunkowo-podatkowe oraz przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie dają podstawy do uznania, że wgląd w dokumentację finansową (źródłową) związaną z wydatkowaniem otrzymanych środków pieniężnych na wykorzystanie przez Trzyletnie Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "Ż." w Kwidzynie dotacji, możliwy jest wyłącznie w siedzibie przedsiębiorcy. Organ I instancji nie dołożył wszelkich starań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wobec tego, ponownie rozpatrując sprawę, powinien wezwać stronę do przedłożenia dokumentów finansowych dających organowi administracji możliwość skonfrontowania danych wykazanych przez stronę w rozliczeniu (sprawozdaniu) rocznym z oceną, czy poniesione przez szkołę wydatki są wydatkami zgodnymi z przeznaczeniem dotacji, i w konsekwencji dającymi możliwość ostatecznego ustalenia kwoty dotacji należnej stronie na ten rok budżetowy. Ponadto organ powinien jednoznacznie sprecyzować, w jakim zakresie żąda przedłożenia dokumentacji finansowej od strony. Zdaniem Sądu, powyższe wskazania nie naruszają art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że decyzja kasacyjna, jest rozstrzygnięciem procesowym, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wobec tego, przedwczesny okazał się zarzut naruszenia art. 90 ust. 3, 3c i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Przepisy te nie stanowiły bowiem podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powołanie ich w uzasadnieniu nastąpiło w celu wskazania dowodów, które umożliwiają prawidłową subsumcję z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji kasacyjnej z prawem, nie definiuje okoliczności innych niż wynikające z podstawy prawnej – art. 138 § 2 k.p.a. W tych okolicznościach, skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła C. N. i B. Ż.Spółka z o.o. w Ł. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na rozstrzygnięciu przez Sąd, że rozważania organu II instancji dotyczące normujących prowadzenie dokumentacji księgowej oraz sposobu i miejsca jej kontrolowania zostały przeprowadzone w celu konsekwentnego wskazania zakresu niezbędnego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja art. 138 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że w decyzji kasacyjnej organ odwoławczy nie może rozstrzygać kwestii merytorycznych, w przypadku gdy zachodzą braki w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął, że – pomimo stwierdzenia istnienia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie – odniesienia w uzasadnieniu decyzji do zagadnień merytorycznych, są jedynie okolicznościami, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając decyzję kasacyjną, organ odwoławczy dokonał merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji, co stanowiło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, zarzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony, a wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. nie skorzystało z prawa odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 176 wyżej cytowanej ustawy skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który powinien czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 tej ustawy w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymaganiom materialnym, jakie zostały przewidziane dla skargi kasacyjnej. Wymagania materialne skargi kasacyjnej dotyczące przytoczenia podstaw i ich uzasadnienia związane są z obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia tych przepisów oraz skierowanie ich przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji zamiast przeciwko zaskarżeniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże się z zasadą związana Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasada ta oznacza (poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 tej ustawy) pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Oznacza to, że nie może dookreślać za wnoszącego skargę kasacyjną jej podstaw. Przystępując do oceny zarzutów, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zawsze zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna, bezpośrednio bowiem nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swojej roli przez sąd administracyjny. Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził na tle tych zasad istotne przy ocenie jego skuteczności zastrzeżenia. Przedmiotowa skarga kasacyjna odwołała się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie powołano żadnego innego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji w uzasadnieniu do zarzutów. Stwierdzono ogólnie, że doszło do naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na rozstrzygnięciu przez Sąd I instancji zagadnienia związanego z prowadzeniem dokumentacji księgowej oraz sposobu i miejsca jej kontrolowania, w sytuacji gdy art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje rozstrzygania kwestii merytorycznej w przypadku gdy zachodzą braki w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 powyższej ustawy w związku z art. 176 ustawy, gdyż jak wyżej stwierdzono, nie wskazano konkretnych naruszonych przez Sąd I instancji przepisów. W skardze kasacyjnej należy przytoczyć konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który został naruszony. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także nie wskazały tych przepisów. Samodzielne wyszukiwanie tych przepisów stanowiłoby dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z uwagi na to, że nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, skoro skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z tego też powodu należało zarzut ten potraktować jako pozbawiony podstaw. Rację ma kasator, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji. Należy przez to rozumieć, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ I instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, na co trafnie także zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Związany jest natomiast prawnie wskazaniami przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. O ile Sąd I instancji odwołał się w ramach art. 138 § 2 k.p.a. do przepisów prawa materialnego, to ma to związek tylko z art. 61 § 1 k.p.a., a więc z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż wszczynane jest na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zawsze interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. Ustalenie zatem, które przepisy materialnoprawne mają zastosowanie w sprawie pozwala określić zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i ocenić czy były one należycie dokonane. Nie oznacza to, jak przyjął Sąd I instancji, przesądzenie treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakazanie załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia decydować będzie wyłącznie organ I instancji. Organ ten po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Mając na uwadze powyższe, trafnie Sąd I instancji przyjął zakres okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony i odwołanie się do rozstrzygnięcia merytorycznego nie znajduje uzasadnienia. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożoną skargę kasacyjną oddalił.