II SA/Kr 177/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K z dnia 5 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [....] w N. przez inwestora W.C ". [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r., nr [....] , znak: [....] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B.S. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [....] z dnia 15 lutego 2011 r., znak: [....] , którą umorzono postępowanie w sprawie wybudowanego wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na dz. nr [....] w N. przez inwestora W.C. W uzasadnieniu decyzji podano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [....] w N. przez Inwestora W.C. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, organ I instancji, zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie w sprawie. W ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Wyjaśniono, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) określa, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29-31 (por. art. 28 ust. 1 ustawy). Odstępstwa od tej zasady zostały wyliczone enumeratywnie w art. 29-31 Prawa budowlanego. Wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego, stanowiącego tablicę reklamową (urządzenie reklamowe) trwale związaną z gruntem, nie znajduje się w kategorii robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, samowolna budowa urządzenia reklamowego, trwale związanego z gruntem, podlega rozbiórce, chyba że istnieją przesłanki do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Ustalono, że w niniejszej sprawie inwestor wykonał obiekt budowlany - konstrukcje stalową o wymiarach ok. 4 na 2,5 m trwale związaną z gruntem. Ustaleń w tym zakresie dokonał organ I instancji podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2010 r. Ponadto ustalono, iż inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę w dniu 25 czerwca 2010 r. Przedmiotem zgłoszenie objęto zamiar wykonania stojaka reklamowo-informacyjnego o wymiarach 320 cm x 190 cm. Faktycznie wykonany obiekt budowlany odbiega swoimi parametrami od obiektu określonego w dokonanym zgłoszeniu. Zatem uznano, że obiekt faktycznie wykonany, jest innym obiektem, niż obiekt określony w dokonanym w dniu 25 czerwca 2010 r. zgłoszeniu. Zatem inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, pomimo, iż obowiązek uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę był wymagany przepisami prawa. Organ II instancji wskazał, że zasadnie, wobec stwierdzenia naruszenia przepisów budowlanych, organ I instancji postanowieniem z dnia 6 grudnia 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [....] w N. przez inwestora W.C. Niemniej w toku postępowania dowodowego w sprawie organ I instancji ustalił, iż wykonany obiekt budowlany został zlikwidowany (rozebrany), a w jego miejsce powstał nowy obiekt budowlany - tymczasowy obiekt reklamowy (ustalenia podczas inspekcji w dniu 13 stycznia 2011 r.). Rozebranie dotychczas istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wykonanie nowego obiektu w nowym miejscu oznacza, że brak jest przedmiotu postępowania w sprawie wykonania wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [....] w N. przez inwestora W.C. Zasadnie zatem organ I instancji zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie w tej sprawie. Ilekroć bowiem, w toku postępowania, zabraknie przedmiotu postępowania, to organ administracji winien postępowanie umorzyć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 462/10, Lex nr 755616). Ustalenia dokonane przez organ I instancji wykazały, że na działce nr ewid. [....] w N. został rozebrany obiekt budowlany - wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Skoro przedmiotem wszczętego postępowania przez organ I instancji było urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, to jego rozbiórka dokonana w toku postępowania powoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana okoliczności faktycznych, tj. rozbiórka jednego obiektu budowlanego i wybudowanie innego obiektu budowlanego na działce, zawsze skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonania pierwszego obiektu budowlanego. Niemniej umorzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonania rozebranego obiektu budowlanego nie wyklucza konieczności rozważenia przez organ I instancji, w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy w sprawie ewentualnego wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie legalności wybudowania urządzenia reklamowego, niezwiązanego trwale z gruntem, mającego charakter tymczasowego obiektu budowlanego. Podniesiono, ze w zakresie, w jakim inwestor dokonał rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, trwale związanego z gruntem, został przywrócony stan zgodności z prawem. I w takiej sytuacji, przepisy budowlane nie przewidują dodatkowych ujemnych konsekwencji dla działań inwestora, polegających na samowolnym wykonaniu obiektu budowlanego i jego późniejszej rozbiórce, rozstrzyganych przez organy nadzoru budowlanego. Niniejsza decyzja, wraz poprzedzającą ją decyzją organu I instancji z dnia 15 lutego 2011 r., w związku z ustalonym stanem faktycznym w sprawie, kończy formalnie postępowanie w sprawie powstania zgodnie z prawem obiektu budowlanego, który następnie został rozebrany. Niemniej wydane rozstrzygnięcia nie przesadzają o zgodności z prawem innych robót budowlanych wykonanych na działce nr [....] w N. , w tym odnoszących się do powstania urządzenia reklamowego, niezwiązanego trwale z gruntem. Skargę na powyższą decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 grudnia 2012 r., nr [....] , znak: [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.S. , który wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zakwestionowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i podał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte, gdyż na przedmiotowej działce zostało wybudowane urządzenie, trwale związane z podłożem, na co jest wymagane pozwolenie na budowę. Zamiejscowy Wydział Architektury w N. bezprawnie nie zgłosił sprzeciwu do złożonego przez inwestora W.C. zgłoszenia robót budowlanych w sytuacji gdzie tego typu prace wymagają pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że organy nie uwzględniły, że inwestor W.C. faktycznie nie dokonał rozbiórki postawionej konstrukcji. Zmiana była tylko formalna, gdyż prace rozbiórkowe ograniczyły się do odłączenia nóg stojaka reklamowego od fundamentów i dołączeniu atrap kółek, a całość konstrukcji pozostała bez zmian. W ocenie skarżącego nawet jeżeli hipotetycznie przyjąć, że tego typu konstrukcję można wykonywać w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych, to zgłoszenia takiego nie dokonano, a więc i ta konstrukcja jest postawiona w sposób nielegalny. Ponadto nie ulega wątpliwości, że w dacie wszczęcia postępowania urzędzie reklamowe było trwale przymocowane do podłoża. Skarżący wskazał, że nie jest prawdą, co podnosił organ I instancji w decyzji, że obecne urządzenie reklamowe jest bezpieczne. Zdaniem skarżącego jest niestabilne o dużej powierzchni podlegającej podmuchom wiatru, przylega do chodnika i pasa drogowego ruchliwej drogi krajowej, co stwarza dodatkowe zagrożenie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że sąd nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja ma charakter decyzji procesowej i została wydana w wyniku przyjęcia przez organ administracji, że postępowanie w sprawie "wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [....] w N. przez inwestora W.C. " stało się bezprzedmiotowe wobec rozebrania wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [....] w N. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Z ustaleń organów znajdujących potwierdzenie w aktach postępowania administracyjnego wynika, że po wszczęciu postępowania w sprawie "wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [....] w N." organ pierwszej instancji stwierdził w dniu 13 stycznia 2011 r., tj. w dniu przeprowadzonej inspekcji że "przedmiotowa reklama nie jest już trwale połączona z gruntem za pomocą fundamentów. (...) została ustawiona na "kółkach" a na metalowej konstrukcji (poziomej dołem) dla jej obciążenia ułożono płytki betonowe chodnikowe. Na dzień inspekcji reklama na "kółkach" nie jest połączona w żaden sposób z gruntem i jest przesunięta niewiele w inne miejsce niż była poprzednio". Również skarżący w swoim piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r. wskazuje, że pod koniec grudnia 2010 r. "konstrukcja stojaka została odcięta od zabetonowanej podstawy a następnie zostały do elementów konstrukcyjnych dołączone kółka plastikowe. Zostały zlikwidowane odciągi stabilizujące konstrukcję". Skoro zatem postępowanie zostało wszczęte w sprawie "wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [....] w N.", a w chwili orzekania przez organy nie istniało już "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe na działce nr [....] w N.", to przestała istnieć sprawa wybudowania tego urządzenia, która mogłaby być zakończona merytorycznie w ramach kompetencji organu nadzoru. Zasadnie zatem podjęto decyzję o umorzeniu postępowania w tej sprawie jednocześnie wyjaśniając, że wydane rozstrzygnięcie o charakterze procesowym nie przesadza o zgodności z prawem innych robót budowlanych wykonanych na działce nr [....] w N., w tym odnoszących się do powstania urządzenia reklamowego, niezwiązanego trwale z gruntem. Jak wyżej wskazano, sąd administracyjny związany jest na mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi granicami danej sprawy, co oznacza, że podnoszone przez skarżącego kwestie związane z legalnością i prawidłowością realizacji na działce nr [....] w N. urządzenia reklamowego, niezwiązanego trwale z gruntem, nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie dotyczącej wyłącznie "wybudowanego bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [....] w N". W odniesieniu do stanowiska skarżącego podnoszącego niezasadność wydanej decyzji ze względu na to, że w dacie wszczęcia postępowania urzędzie reklamowe było trwale przymocowane do podłoża, należy podkreślić, że istota jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego polega na kreowaniu indywidualnych norm prawnych w wyniku stosowania ogólnych i abstrakcyjnych norm prawa administracyjnego, przy czym dopuszczalność tego stosowania zdeterminowana jest zaistnieniem określonego stanu faktycznego. Indywidualny związek określonej sfery faktycznej ze sferą prawną wyznacza przedmiot jurysdykcji administracyjnej, który określa się mianem sprawy administracyjnej stanowiącej podstawowy łącznik między administracyjnym prawem materialnym i procesowym. Mająca materialnoprawny charakter sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą wszczęcia tego postępowania uzyskując jednocześnie walor sprawy w znaczeniu procesowym. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma więc na celu wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji norm prawa materialnego w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Innymi słowy, postępowanie jurysdykcyjne zmierza do skonkretyzowania i zindywidualizowania ogólnej i abstrakcyjnej normy prawnej, a jego celem jest załatwienie sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Kształt sprawy administracyjnej i tym samym decyzji administracyjnej determinują normy prawa materialnego. Jedną z konsekwencji przyjętych wyżej założeń jest to, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania (zasada aktualności). Ponieważ normy prawa administracyjnego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, to z zasady powinny być one stosowane według dnia, w którym akt administracyjny zostaje wydany. Organ bada sprawę na bieżąco bowiem sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. Oznacza to, że zasadnie organy obydwu instancji wzięły pod uwagę zmianę w toku postępowania stanu faktycznego w niniejszej sprawie i stwierdzając, że nie istnieje już sprawa "trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [....] w N.", gdyż zostało ono rozebrane – umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Orzeczeniem kończącym sprawę w danej instancji w inny sposób, a więc nie rozstrzygającym o istocie sprawy jest decyzja o umorzeniu postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., wydanie takiej decyzji następuje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe i taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze i w całości podzielając stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, należało uznać skargę za nieuzasadnioną. W tym stanie rzeczy nie stwierdzając niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 grudnia 2012 r., nr [....] , znak: [....] należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.