II SA/Lu 107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S.T. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem dnia 15 kwietnia 2011 r. (zmienionym w dniu 14 listopada 2011 r.) S. T. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tymczasowego ogrodzenia działki nr 1230/3 od strony drogi publicznej - ul. A. w Lublinie. Decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. Prezydent Miasta L., po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił warunki zabudowy dla powyżej określonego zamierzenia inwestycyjnego zastrzegając, iż następuje to do czasu realizacji poszerzenia pasa drogowego - ulicy A.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane bez wymaganego prawem zgłoszenia. W związku z tym organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wykonana natomiast przez organ analiza funkcji i cech zabudowy dla analizowanego obszaru wykazała, że przedmiotowe zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z Zarządem Dróg i Mostów w L. w zakresie możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i J. małżonkowie M. (właściciele nieruchomości sąsiedniej) podnosząc, że organ zignorował fakt, że zaskarżona decyzja służy legalizacji wybudowanego samowolnie ogrodzenia, które nie ma charakteru tymczasowego. Jest ono trwale związane z gruntem i nie jest przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej. Działanie organu akceptującego taki stan rzeczy stanowi obejście prawa. Ponadto odwołujący zarzucili organowi naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wglądu do akt sprawy, po ich uzupełnieniu przez wnioskodawcę zmienionym wnioskiem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołanie to uwzględniło, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zasadniczego znaczenia dla wyniku sprawy nabiera odpowiedź na pytanie, czy organ właściwy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy może wydać decyzję określając wybudowany obiekt mianem "tymczasowy", a tym samym uznać, że jest on do zaakceptowania w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium na tak postawione pytanie nie można udzielić odpowiedzi pozytywnej. Zdaniem organu, nie można bowiem omawianego ogrodzenia zaliczyć do obiektu tymczasowego, którego definicję zawiera art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Skoro tak, to organ nieuprawniony jest do posługiwania się tym pojęciem, nawet wówczas, gdy z uwagi na planowane poszerzenie ulicy, obiekt ten podlegać będzie wyburzeniu. Ponadto Kolegium dodało, że za brakiem możliwości istnienia ogrodzenia w tym miejscu przemawia okoliczność planowanego poszerzenia ul. A., która wynika z ustaleń uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część VI G. Linia rozgraniczająca teren poszerzonej drogi została wyrysowana na załączniku nr 1 linią koloru zielonego, gdyż działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze tego opracowania. W tych okolicznościach w ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez orzeczenie lokalizacji ogrodzenia w miejscu, które nie może zostać uznane za kontynuację budowy ogrodzeń na działkach sąsiednich oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy poprzez brak przesłanek do objęcia zrealizowanego już ogrodzenia ww. przepisem art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. W tej sytuacji zdaniem Kolegium należało uchylić decyzję pozytywną i odmówić ustalenia warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. złożył wnioskodawca, zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe dokonanie wykładni pojęcia "tymczasowy obiekt budowlany". Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący rozszerzając zarzut braku uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji podniósł, że należyte uzasadnienie decyzji jest jednym z najistotniejszych jej elementów. Bez jego zachowania strony nie mają możliwości obrony swych praw i interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. Prawidłowe uzasadnienie ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów. Zaskarżona decyzja warunków tych nie spełnia. Odnośnie zaś charakteru przedmiotowego ogrodzenia skarżący podniósł, że z całą pewnością ogrodzenie to ma charakter tymczasowy. W jego obecnym miejscu ma bowiem w przyszłości biec poszerzony pas drogowy, co zgodnie z logiką wskazuje, że ulegnie ono rozbiórce lub zostanie przeniesione w inne miejsce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Rozpoznając skargę S. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż zasadniczo nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, obowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. Podstawę do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu w jego całokształcie stwarza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Niespełnienie chociażby jednego z nich prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając pozytywną decyzję organu pierwszej instancji i odmawiając jednocześnie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazało, że w sprawie nie zostały zachowane wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy, tj. nie spełnia ono wymogu " dobrego sąsiedztwa", bowiem nie stanowi kontynuacji budowy ogrodzeń na działkach sąsiednich oraz sprzeczne jest z przepisami odrębnymi. Z taką argumentacją na obecnym etapie postępowania nie można jednak się zgodzić. Przede wszystkim wskazać należy, że nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia szeroko argumentowana przez Kolegium kwestia charakteru przedmiotowego ogrodzenia, w sensie czy jest ono tymczasowym obiektem budowlanym czy też nie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wskazywać, że kwestia ta niejako zaistniała w kontekście ustalenia, że teren na którym wykonano przedmiotowe ogrodzenie objęty jest zapisami uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. Nr 1229/XLVI/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część VIG. Zważyć jednak należy, iż również ta okoliczność nie może mieć jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zapomniał bowiem całkowicie, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się żadnych skutków materialnoprawnych, gdyż nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Nie jest ona bowiem - co najistotniejsze - aktem prawa miejscowego, lecz wyłącznie aktem prawa wewnętrznego wiążącym tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Na tle art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w orzecznictwie sformułowana jest teza, zgodnie z którą wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego planem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005 r., II OSK 74/05). Nawet w sytuacji gdy uchwała taka zawiera zapisy co do proponowanego przyszłego sposobu zagospodarowania danego terenu nie ma to żadnego normatywnego znaczenia. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest pierwszym, wstępnym etapem w procedurze planistycznej. Nie jest ona w żadnym razie aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wiążącym na obszarze gminy. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu w żadnym razie nie może przesądzać o przeznaczeniu terenów, ani też parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, co stanowi domenę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w żaden sposób nie można uzależniać treści decyzji o warunkach zabudowy od kwestii istnienia i zapisów uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Kwestia ta nie powinna mieć żadnego znaczenia. Już tylko z tego względu zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu. Wskazania przy tym wymaga, że w sytuacji istnienia takiej uchwały organowi właściwemu do wydawania decyzji o warunkach zabudowy przysługuje prawo skorzystania z instytucji zawieszenia postępowania uregulowanej w art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W żadnym jednak razie nie można przekładać zapisów uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na treść decyzji o warunkach zabudowy, co uczynił organ odwoławczy w niniejszej sprawie. Ponadto nie zasługuje na aprobatę argumentacja Kolegium, iż przedmiotowe ogrodzenie nie spełnia wymogu kontynuacji budowy ogrodzeń na działkach sąsiednich czego wymaga art. 61 ust. 1 pk 1 omawianej ustawy. Z treści analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem by organ odwoławczy dokonał jakiejkolwiek analizy akt sprawy w tym zakresie. Te zaś wskazują, że linia zabudowy ogrodzeń na działkach sąsiednich przebiega w różnych odległościach w stosunku do krawędzi jezdni. Powyższe czyni twierdzenia organu odwoławczego gołosłownymi, bo nie popartymi wywodem ugruntowanym w materiale dowodowym. Wskutek tego zasadne stają się zarzuty wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a więc popełnienie przez organ uchybień mogących mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Bezpodstawne i wychodzące poza zakres przedmiotowego postępowania są również wywody Kolegium dotyczące prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia. Pomijając kwestię wadliwie wskazanego przepisu Prawa budowlanego (w przypadku samowolnie wykonanego ogrodzenia zastosowanie ma art. 49b Prawa budowlanego, a nie art. 48 tej ustawy jak wskazało Kolegium) wyjaśnić należy, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie (bez wymaganego zgłoszenia) posadowiony obiekt budowlany, wprost dopuszcza art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. w sprawie P 46/08. Przytoczyć należy za wyrokiem Trybunału, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez wymaganego zgłoszenia nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oczywista w tym kontekście jest możliwość dokonania ustalenia warunków zabudowy również po wszczęciu postępowania legalizacyjnego. W związku z tym argumentacja strony wnoszącej odwołanie wskazująca, że ustalenie warunków zabudowy zmierza do zalegalizowania popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej nie może być więc w żaden sposób uwzględniona. Organy rozpatrujące sprawę winny również pamiętać, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 omawianej ustawy organy administracji publicznej nie mogą odmówić lokalizacji przedsięwzięcia, jeżeli jest ono zgodne z przepisami odrębnymi. Ustawodawca nie przewiduje jednocześnie innych podstaw do wydania decyzji odmownej niż sprzeczność z konkretną normą prawną. Mając powyższe na uwadze należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekając jednocześnie o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ww. ustawy. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Kolegium ponownie rozpatrzy sprawę, mając na uwadze powyżej poczynione uwagi oraz to, że decyzja organu odwoławczego musi być wydana w następstwie przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i zależnie od poczynionych ustaleń wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.