II SA/Rz 103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. D. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 103/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi W. D. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jak PINB) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stanu formalno-prawego budynku inwestorsko-gospodarczego na działce nr ewid. 642/1, położonej w miejscowości N. ul. Z., konstrukcji murowanej, będącego własnością K. Z. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.). Sąd ustalił następujący stan faktyczny; W dniu 15 maja 2012 r. W. D. zwrócił się do PINB z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli stanu formalno-prawnego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 642/1, położonej w miejscowości N. przy ul. Z. W dniu 5 czerwca 2012 r. PINB przeprowadził kontrolę w terenie, w trakcie której stwierdził, że: - na działce nr 642/1 usytuowany jest budynek inwentarsko-gospodarczy, konstrukcji murowanej ze stropem wylewanym, z dachem dwuspadowym krytym dachówką, - część inwentarska została wybudowana pod koniec lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku przez W. Z. (ojca K. Z.), - budynek wykorzystywany był do chowu zwierząt gospodarskich, - w ścianie budynku od strony działki W. D. wykonany jest jeden otwór o wymiarach 0,69 x 0,64 m, który służył do wybierania obornika, - do budynku inwentarskiego dobudowane jest pomieszczenie gospodarcze o wymiarach: 5,00 x 3,25 m, konstrukcji murowanej, z dachem jednospadowym krytym blachą, ze spadkiem na działkę własną. K. Z. oświadczył, że w/w pomieszczenie zostało dobudowane w połowie lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku także przez W. Z. (ojca K.). Organ stwierdził, że K. Z. nie posiada żadnych dokumentów związanych z przedmiotową budowlą – wyjątek to dokument o nabyciu gospodarstwa i nadmienił, że od 2002 r. budynki na działce 642/1 nie są użytkowane. Świadkowie przedstawieni przez K. Z. w trakcie kontroli w dniu 15 maja 2012 r. zeznali, że na przedmiotowy budynek zostało wydane pozwolenie na budowę. Fakt ten potwierdził również W. D. w dniu 4 września 2012 r. Oświadczył, że zgodnie z jego wiedzą W. Z. posiadał pozwolenie na budowę w/w budynku i wie, że jego rodzice S. i S. D. wyrażali i podpisywali zgodę. PINB decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu formalno-prawego budynku inwestorsko-gospodarczego na działce nr ewid. 642/1, położonej w miejscowości N. ul. Z., konstrukcji murowanej, będącego przedmiotem prawa własności K. Z. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, gdyż obie strony zgodnie twierdzą, że na przedmiotowy budynek było wydane pozwolenie na budowę. Naprowadził, że część inwentarska budynku była budowana pod koniec lat pięćdziesiątych, dlatego podlega ona przepisom wynikającym z rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34, poz. 216 z 1939 r.). Naprowadził, że zgodnie z w/w rozporządzeniem odległość budynków od granic i innych budynków zależy od odporności ogniowej. Wyjaśnił, że budynki dzielą się na nieogniotrwałe i ogniotrwałe, przedmiotowy budynek należy do budynków ogniotrwałych. Zgodnie z pomiarem na mapie sytuacyjno – wysokościowej odległość budynku gospodarczego od granicy z działką W. D. wynosi 4 m, zatem lokalizacja nie narusza obowiązujących w dacie budowy warunków technicznych. Organ naprowadził, że część gospodarcza budynku dobudowana w połowie lat siedemdziesiątych podlega przepisom ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229). Konkludując organ stwierdził, że budynek gospodarczo-inwentarski konstrukcji murowanej będący własnością K. Z. nie narusza przepisów wynikających z warunków technicznych, nie utrudnia ewentualnej zabudowy działki sąsiedniej. Stan techniczny przedmiotowego budynku nie budzi zastrzeżeń i nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia, jak również nie jest samowolą budowlaną, co zgodnie potwierdziły strony postępowania. W odwołaniu W. D. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i zarzucił jej naruszenie art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. Nadto podniósł, że PINB oparł się tylko na oświadczeniach osób wskazanych przez K. Z. Brak jest zaś istotnych ustaleń co do sprecyzowania, w którym roku został wybudowany budynek inwentarsko-gospodarczy, jakie były ustalenia co do jego budowy, a wiedzę na ten temat posiada m.in. S. D. Końcowo wniósł o przekazanie sprawy do prowadzenia przez PINB [...]. WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., opisaną na wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył ustalenia organu Instancji i przychylił się do stanowiska tego organu. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu poinformował, że ustalenie dokładnego roku budowy przedmiotowego budynku jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Podniósł, że usytuowanie obiektu w odległości 4 m od granicy działki ze ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych ani w okresie jego budowy, ani w świetle obecnie obowiązujących przepisów, nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska, jak też nie organicza możliwości zabudowy działki sąsiedniej. Organ wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący braku wystąpienia przez organ I instancji do Starostwa Powiatowego [...] o dokumenty potwierdzające legalność budowy przedmiotowego budynku, ponieważ w okresach jego budowy pozwolenia na budowę wydawane były przez Urząd Miasta i Gminy [...], do którego organ zwrócił się w powyższej sprawie w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. Z odpowiedzi, którą uzyskał wynika, że archiwum zakładowe Urzędu nie posiada dokumentów z tamtych lat. Nadto organ uznał, że podnoszony w odwołaniu zarzut dotyczący naruszenia zasady wysłuchania wszystkich stron postępowania w przedmiotowej sprawie jest bezzasadny. Natomiast w sprawie wniosku o wyłączenie PINB z udziału w sprawie podał, że zostało wydane w tym zakresie odrębne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. Organ rozpoznał wniosek wskazując, że nie zachodzi żadna z podstaw do wyłączenia przewidziana w art. 25 § 1 k.p.a. Reasumując stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obiegu prawnego. W skardze W. D. – reprezentowany przez adwokata wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obydwu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7, 8, 9, 10 k.p.a., przez błędną wykładnię tych przepisów i przez to niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad postępowania: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, informowania stron oraz czynnego udziału stron, 2) art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków S. D. i W. S., 3) art. 24 § 3, art. 25 i art. 26 k.p.a., przez błędną wykładnię tych przepisów, ich niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wniosek strony o wyłączenie pracowników należy rozpatrzyć wyłącznie na podstawie art. 25 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że PINB ograniczył postępowanie do dowodów przedstawionych przez K. Z., a pominął dowody zawnioskowane przez W. D. Wskazał nadto, że nie ustalono, w którym roku został wybudowany przedmiotowy budynek, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Ustalenie czy w/w budynek został wybudowany w latach 50-tych ubiegłego wieku, czy też na przełomie 1966/1967 roku umożliwi zastosowanie właściwych przepisów. Nadto podniesiono okoliczność, że K. Z. pracuje w pokoju w bezpośrednim sąsiedztwie z pokojami pracowników PINB, co wywołuje wątpliwości do bezstronności tych pracowników, tym bardziej, że pracownicy organu I stopnia oraz K. Z., z uwagi na codzienne spotykanie się w pracy, dobrze się znają. W ocenie skarżącego wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tej decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dodać należy, że wskazanej kontroli legalności sąd dokonuje w określonej kolejności. Najpierw sąd bada czy nie występują wady skutkujące nieważnością decyzji, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania, w tym w szczególności czy prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę do zbadania czy prawidłowo zostało zastosowane prawo materialne. Stwierdzenie uchybień na wcześniejszym etapie eliminuje potrzebę i sens dalszej kontroli. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć po części z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu. Stwierdzić należy, że decyzje zostały wydane przez organy przedwcześnie w tym sensie, że bez należytego, stosownie do zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Istotą sprawy było bowiem nie tylko czy budowę budynku inwentarsko – gospodarczego położonego na działce na ewidencyjny 642/1 w N. przy ul. Z. zrealizowano w oparciu o pozwolenie na budowę, ale także czy został on wzniesiony zgodnie z tym pozwoleniem. Z akt sprawy wynika, że powyższy budynek był realizowany w dwóch etapach: w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku wzniesiono część inwentarską, zaś w latach siedemdziesiątych dobudowane zostało pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 5 m x 3,25 m. Cały budynek jest konstrukcji murowanej, ze stropem wylewanym, z dachem dwuspadowym krytym dachówką. Inwestorem był ojciec K. Z. – W. Z. W części inwentarskiej budynku, w ścianie od strony działki W. D. wykonany jest otwór o wymiarach 0,69 m x 0,64 m, który służył do wybierania obornika. Skarżący wskazywał, że budynek został wybudowany w latach sześćdziesiątych. Pomimo dania wiary oświadczeniom świadków Z. K., Z. Z. oraz K. Z., co do daty wzniesienia budynku i dobudowania pomieszczenia gospodarczego PINB zwrócił się do Urzędu Gminy i Miasta [...] o odszukanie pozwolenia na budowę dotyczącego w/w budynku, ze wskazaniem, że było wydane w latach sześćdziesiątych. W odpowiedzi podano, że w archiwum zakładowym urząd nie posiada akt z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego z tych lat (60 – tych). Z powyższego jasno wynika, że organy nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności w celu ustalenia jaka była treść pozwolenia na budowę i czy w ogóle można odszukać ten dokument. Ponadto umknęło uwadze organów, że na dobudowanie pomieszczenia (rozbudowę) także potrzebne było pozwolenie na budowę. Należy jednak najpierw ustalić dokładniejszą datę rozbudowy. Organy ustalić miały w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową, że budynek inwentarsko – gospodarczy graniczy z działką sąsiednią. Tymczasem na jedynej mapie, która znajduje się w aktach sprawy budynek ten jest położony w granicy z działką sąsiednią. Mapa ta (na karcie 3 akt organu I instancji) jest bez jakiejkolwiek skali i opisu. Podkreślenia wymaga, że Sąd bada legalność decyzji na podstawie akt sprawy. Akta te nie zawierają dowodu na okoliczność, która została podana przez organy jako element stanu faktycznego, że budynek jest położony w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią. Nic takiego nie wynika też z protokołu kontroli. Mapa znajdująca się w aktach sprawy koresponduje zaś z fotografiami, na których ogrodzenie jest przedłużeniem ścian budynku. Powyższe uchybienia wskazują na naruszenie przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi trzeba stwierdzić, że w sytuacji, gdyby budynek został wzniesiony w latach 60 – tych ubiegłego wieku (dla ustalenia tej okoliczności skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków), a w archiwum Urzędu Gminy i Miasta [...] nie ma dokumentacji z tego okresu, wobec niespornej okoliczności, że W. Z. posiadał pozwolenie na budowę w/w budynku, bez znajomości treści pozwolenia na budowę trudno będzie ustalić czy został on wybudowany zgodnie z tym pozwoleniem. Istotnie uchybieniem organu II instancji było rozpatrzenie wniosku o wyłączenie złożonego przez skarżącego w odwołaniu wyłącznie w oparciu o przepis art. 25 § 1 k.p.a. Jednakże w sytuacji, gdy WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a wniosek o wyłączenie został złożony dopiero w odwołaniu, uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Z wcześniej podanych względów Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W razie uprawomocnienia się wyroku organ zwróci się do właściwego urzędu w celu wyjaśnienia czy w zasobie posiadanych dokumentów znajduje się pozwolenie na budowę budynku inwentarsko – gospodarczego i ewentualnie na jego rozbudowę, podając właściwe okresy, w których ewentualnie były one wydane, ustali w sposób nie budzący wątpliwości w jakiej odległości od granicy z działką sąsiednią jest położony powyższy budynek, wskazując przy tym na jakich dowodach zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego opiera swoje ustalenia. Organ podejmie też działania w celu ustalenia czy sporny budynek został posadowiony zgodnie z pozwoleniem na budowę a następnie wyda decyzję, która będzie wynikiem rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do reguł określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych... (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.