I OSK 2082/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 785/12 w sprawie ze skargi M. B. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zamiany lokalu mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 785/12 oddalił skargę M. B. na akt prawny Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 24 stycznia 2012 r. M. B. złożyła wniosek o przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miejskiej Kraków. M. B. opisała swoją sytuację materialną i zdrowotną oraz wskazała, że w obecnym miejscu zamieszkania (lokal należący do Gminy), pomimo wysokiego czynszu, warunki mieszkaniowe są bardzo złe, a ponadto istnieje zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmówił M. B. zamiany obecnie zajmowanego lokalu. Prezydent wskazał, że Rada Miasta Krakowa w uchwale nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007 r. określiła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. Zgodnie z tą uchwałą warunkiem świadczenia przez Gminę Miejską Kraków pomocy mieszkaniowej jest spełnienie przez wnioskodawcę jednocześnie dwóch kryteriów: niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i osiągania niskich dochodów. Prezydent wyjaśnił, że osobami o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych są między innymi najemcy lokali, które nie spełniają warunków technicznych wymaganych dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a uprawnienie to dotyczy wyłącznie najemców lokali stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków oraz najemców lokali stanowiących własność osób fizycznych i prawnych, na podstawie umowy najmu, której pierwotną podstawą był tytuł prawny wydany przez odpowiedni organ lub sąd w związku z okolicznością, która miała miejsce przed dniem 12 listopada 1994 r. oraz w oparciu o skierowanie do zawarcia umowy najmu wydane przez organ reprezentujący Gminę Miejską Kraków. Natomiast przez niski dochód rozumie się średni miesięczny dochód netto na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 150% (1.392,27 zł) najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, 125% (910,22 zł) najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym i 100% (728,18 zł) tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Prezydent stwierdził, że M. B. nie spełnia kryterium dochodowego, ponieważ osiągnięty przez nią w 2010 r. miesięczny dochód netto przekroczył na jedną osobę dopuszczalne 125% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym, tj. 910,22 zł i wyniósł 1.380,80 zł. Dlatego M. B. nie została uznana za uprawnioną do ubiegania o mieszkanie z tytułu zamieszkiwania w lokalu uznanym za niemieszkalny w rozumieniu uchwały Rady Miasta Krakowa. Prezydent wyjaśnił też, że strona nie może ubiegać się o lokal gminny z tytułu zamiany z urzędu obecnie zajmowanego mieszkania, bowiem nieruchomość przy ul. [...] w Krakowie stanowi współwłasność Gminy Miejskiej Kraków, osób fizycznych i prawnych. W dniu 9 marca 2012 r. M. B. wezwała Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezydent Miasta Krakowa podtrzymał swoje stanowisko. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Prezydenta Miasta Krakowa polegającą na odmowie udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miejskiej Kraków. Skarżąca podniosła zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz zarzuciła, że organ naruszył art. 10 k.p.a., gdyż nie umożliwiono skarżącej zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zignorował podniesione przez skarżącą zarzuty, czym naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 11 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę zwrócił uwagę, że uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków w rozdziale 3 działu II określa zasady wynajmu lokali w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Uprawnionymi do zawarcia umowy najmu są osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i niskim dochodzie określonym § 4 tej uchwały. Trafnie zatem, zdaniem Sądu I instancji, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że dla przyznania danemu wnioskodawcy pomocy mieszkaniowej z zasobów gminy koniecznym jest spełnienie przez tego wnioskodawcę obu przesłanek (niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów). Stosownie do § 4 ww. uchwały za niskie dochody uważa się dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu - średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego, który nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 % najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym, z zastrzeżeniem pkt 2 i 3 (pkt 1 ust. 1 § 4 uchwały). Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały za dochód uważa się sumę wszelkich przychodów wnioskodawcy i wszystkich osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkiwania, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o: 1) koszty uzyskania przychodu; 2) obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 3) składki na ubezpieczenia zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; 4) składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Natomiast § 3 ust. 2 uchwały wskazuje, jakich przychodów wnioskodawcy nie wlicza się do dochodu stanowiącego podstawę do przyznawania pomocy mieszkaniowej z zasobów gminy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powołane przepisy uchwały zostały prawidłowo zastosowane przez Prezydenta Miasta Krakowa, który zasadnie uznał, że skarżąca nie jest osobą o niskich dochodach w rozumieniu § 4 uchwały. Obliczenie wysokości dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego skarżącej zostało oparte na danych zawartych w zaświadczeniach Urzędu Skarbowego Kraków - Stare Miasto. Obliczenia dokonane przez Prezydenta nie budzą zastrzeżeń, zatem osiągnięty przez M. B. w 2010 r. miesięczny dochód netto na jedną osobę wyniósł 1.380,80 zł i przekroczył dopuszczalne 125% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym, tj. 910,22 zł. To zaś dawało Prezydentowi podstawę do negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miejskiej Kraków. Natomiast zarzuty skargi, że przy obliczaniu jej dochodu nie uwzględniono stałych wydatków związanych z samym lokalem, jak również z sytuacją zdrowotną skarżącej nie są zasadne, ponieważ takie odliczenia od dochodu nie znajdują oparcia w przytoczonych wyżej przepisach uchwały regulującej zasady obliczanie dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miejskiej Kraków. Dlatego Sąd I instancji uznał, że niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż kluczowy dla rozpatrzenia wniosku skarżącej element stanu faktycznego (wysokość dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego skarżącej) został ustalony prawidłowo i okoliczność ta dawała podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej pomocy mieszkaniowej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu prawidłowo wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, a więc niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 11 k.p.a. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazano, że akt wydany przez Prezydenta Miasta Krakowa nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisu art. 104 k.p.a., w sprawie mieszczącej się w zakresie obowiązywania k.p.a., określonym przepisem art. 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. W sytuacji ubiegania się o przyznanie pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miejskiej Kraków, Prezydent Miasta Krakowa nie prowadził więc postępowania administracyjnego mającego zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej, którego wszczęcie, przebieg i poszczególne etapy, oraz możliwość zaskarżania rozstrzygnięć zapadłych w jego toku uregulowanie są przepisami k.p.a. Tok postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie lokalu z zasobów gminy wynika z treści uchwały nr XXIV/288/07 i determinowany jest koniecznością dokonania ustaleń, czy ubiegający się o lokal spełnia warunki określone tą uchwała. Zarzuty skargi dotyczące nie przeprowadzenia w wystarczającym zakresie postępowania mającego na celu ustalenie warunków mieszkaniowych skarżącej nie mogą odnieść rezultatu, albowiem już na etapie zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu okazało się, że skarżąca nie spełnia jednego z warunków przyznania mieszkania z zasobów gminy, które winny być spełnione łącznie, tj. warunku osiągania niskich dochodów. Natomiast na podstawie przekazanych sądowi akt stwierdzić można, że skarżącą informowano o treści uchwały Rady Miasta Krakowa regulującej warunki przyznawania mieszkań z zasobów gminy, a także pouczano, jakich czynności ma dopełnić i jakie okoliczności wykazać, aby wniosek o przyznanie lokalu mógł zostać rozpatrzony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie w przypadku przyjęcia, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania – uchylenia wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że koszty zastępstwa procesowego nie zostały zapłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 46 uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. poprzez jego niezastosowanie oraz przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania niezbędnych ustaleń w zakresie możliwości przyznania skarżącej przez organ administracyjny lokalu w trybie zamiany z urzędu (§ 46 uchwały). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to znaczy, że droga sądowa była niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien bowiem odrzucić skargę M. B. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2012 r. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem skargi wniesionej przez M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było pismo Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lutego 2012 r., nr [...], w którym wyjaśniono, że brak jest możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o zamianę lokalu mieszkalnego, a nie uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXIV/288/07 z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków, która określa m.in. wysokość dochodu gospodarstwa domowego warunkującego zakwalifikowanie do pomocy mieszkaniowej, warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy oraz kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Ponadto, zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone wprost w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że w rozpoznawanej sprawie pisemne stanowisko organu z dnia [...] lutego 2012 r. jest czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo nie zawiera bowiem władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej strony, nie nakłada też na nią żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa. W istocie pismo to zawierało jedynie stanowisko organu, który pisemnie poinformował o stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z tych powodów pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2012 r. nie mogło zawierać żadnego rozstrzygnięcia, a tym samym nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska nie stanowi rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Na marginesie wskazać należy, że argumenty związane z naruszeniem prawa materialnego, tj. § 46 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r., nr XXIV/288/07 mogłyby ewentualnie zostać podnoszone w odrębnym postępowaniu, tj. w skardze na wskazaną uchwałę po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Z tych względów uznać należało, że skarga na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2012 r. nie była dopuszczalna z powodu braku właściwości sądu administracyjnego i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną, że skarga podlegała odrzuceniu, stosownie do art. 189 P.p.s.a., uzasadnia uchylenie wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenie skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy powołanego art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.